党中央、国务院历来高度重视广大牧区的发展，近年来出台了一系列支持畜牧业生产、改善牧民生活、加强草原生态保护的政策措施，对促进牧区发展起到了非常重要的作用。特别是2010年10月国务院常务会议决定，从2011年开始在全国8个主要草原牧区省区，全面建立草原生态保护补助奖励机制。这是广大牧民期盼已久的一项重大惠牧政策，也是一项具有里程碑意义的战略决策，标志着草原生态保护进入了一个更加关注民生的新的发展时期，必将对促进草原生态持续恢复、牧民持续增收、维护民族团结和边疆稳定产生积极而深远的影响。我们要紧紧抓住这一历史性机遇，全面落实国家草原生态补奖政策，努力实现牧业生产发展、牧民生活富裕、草原生态良好的“三生统一”，走出一条草原牧区科学发展的新路子。

　　率先探索 积极实践

　　内蒙古是草原畜牧业大区，草原总面积13.2亿亩，占全区土地总面积的75%；有54个牧业和半农半牧旗县，占旗县总数的一半以上，牧业和牧区发展在全区经济社会发展中占有十分重要的地位。自治区成立60多年来特别是改革开放以来，牧区面貌发生了广泛而深刻的变化，畜牧业生产稳步发展，牧民生活不断改善，草原生态保护和建设得到加强，牧区基础设施和公共服务水平不断提高。

　　但同时，我们也清醒地看到，“三牧”工作仍然面临着很多困难和问题，特别是牧民收入增长缓慢的问题十分突出。“十五”时期，内蒙古牧民人均纯收入年均增长5.3%，比农民收入增幅低3.2个百分点；“十一五”前三年，牧民人均纯收入年均增速比同期农民收入增速低4个百分点。出现这种状况，主要原因是与农民相比，牧民在三个方面存在着很大的差异。一是生产生活成本高。牧区大多地处偏远，生活成本很高。平均来看，牧区衣食住行四类支出分别是农区的2.5倍、1.4倍、1.4倍和6倍。从生产成本看，近年来上涨的幅度非常大。特别是实施禁牧舍饲后，牧民在棚圈建设、购买饲草料等方面的投入明显加大。经测算，一个羊单位在禁牧舍饲条件下饲养成本是放牧条件下的3.5倍左右。目前全区平均饲养一个羊单位牲畜的成本比2002年增加了近2倍。二是增收渠道窄。与农民相比，牧民的收入结构非常单一，90%的收入靠养畜，非牧收入所占比例很小，工资性收入占全部收入的比重比农民低近10个百分点。同时，为了保护草原生态，必须控制养畜规模，牧民增收面临很大困难。三是补贴政策反差大。这些年来国家出台了一些惠牧补贴政策，但是与惠农补贴政策相比，数量偏少，力度偏小。据有关部门统计，中央涉农补贴共有10项，涉牧补贴只有2项，农民与牧民人均获得补贴金额之比是12：1。以良种补贴为例，2010年国家下达内蒙古农业良种补贴7.67亿元，下达牧业良种补贴6700万元，二者相差10.4倍。补贴政策的不平衡，也是牧民收入增长比农民缓慢的重要原因。由于养畜成本高、补贴少、不赚钱，导致牧民生产积极性下降，一些地区投入减少甚至出现垦草种粮、破坏生态的现象。如果不及时扭转这种状况，草原生态保护的成果将得而复失，畜牧业生产也将受到严重影响。

　　针对这种情况，自治区党委、政府高度重视，在国家出台草原生态补奖机制之前，根据内蒙古实际采取了一系列措施，在统筹草原生态保护和促进牧民增收方面，率先进行了探索和实践。

　　一是加大“三牧”投入。明确要求地方财政各项支农支牧资金的30%以上要用于“三牧”，其中农牧业产业化资金和扶贫资金的60%要向“三牧”倾斜。我们把这两条要求写进了2009年自治区《政府工作报告》，既是对广大牧民的庄严承诺，也是对地方政府的硬性要求。二是出台六项惠牧补贴政策。2010年1月，自治区政府以1号文件的形式出台了促进牧民增收的政策意见。其中包括：对实施禁牧的牧民按照每亩5元的标准给予补贴，补贴金额不低于3000元，最高不超过5000元，连续补贴5年；对划区轮牧的按照每亩0.5元的标准给予补贴，每人每年补贴金额不低于500元；把牧民购置牧业机具的补贴比例提高到50%；对牧民每人每年补贴燃油费200元等等。为落实补贴政策，自治区本级财政共安排资金9亿元，加上盟市旗县配套资金，全区各级财政共安排惠牧补贴资金15亿元以上，牧民人均受益千元左右，受到广大牧民的热烈欢迎。三是积极向国家提出建议，推动草原生态补奖政策出台。尽管内蒙古先行做了一些探索和尝试，但由于自身能力有限，很多问题难以得到根本解决。为此，自治区党委、政府多方呼吁、建议国家出台相关政策。去年全国“两会”期间，内蒙古代表团以全团名义提出了“加大草原保护建设力度、完善惠牧政策、增加牧民收入的建议”，被全国人大确定为13件重点建议案之一。会议期间，我们向中央领导同志作了专题汇报，引起了高度重视，温家宝总理、李克强副总理、贺国强书记、回良玉副总理先后作出重要批示。在中央领导的关心推动下，去年10月国务院常务会议决定，正式建立草原生态补助奖励机制。

　　把握政策 发挥作用

　　草原生态补奖是一项兼顾草原生态保护和牧民增收、含金量非常高的政策，主要包括四项内容：一是禁牧补助政策。对生存环境非常恶劣、草场严重退化、不宜放牧的草原，实行禁牧封育，中央财政按每亩6元的标准给予禁牧补助；二是草畜平衡奖励政策。对禁牧区以外的可利用草原，中央财政按每亩1.5元的标准对未超载放牧的牧民给予奖励；三是生产性补贴政策。按每亩10元的标准实施牧草良种补贴，按牧民每户500元的标准实施生产资料补贴，同时增加牲畜良种补贴种类；四是加大对牧区教育发展和牧民培训的支持力度，促进牧民转移就业。为落实草原生态补奖政策，中央财政每年将安排资金134亿元，如果按全国200万牧户、800万牧民计算，人均受益近1700元。这充分体现了党中央、国务院对草原生态保护和草原牧区发展的高度重视，体现了对广大牧民的热情关怀。

　　作为全国最大的草原牧区省区，国家对内蒙古草原牧区发展非常重视，这次安排的资金每年达40多亿元。如何把国家的政策真正落到实处、发挥作用，我们深感责任重大。由于这项政策涉及面广，覆盖内蒙古10亿亩草原、百万牧民，利益分配十分敏感。为了使中央政策真正发挥作用，把好事办好，增强工作的主动性，内蒙古先期做了大量的准备工作。自治区党委、政府责成有关部门，组成专门工作团队，完成了包括实施方案、管理制度、技术标准、政策建议等相关工作的初步意见。在方案的起草制定过程中，我们注意把握三条原则：一是摸清底数。包括草原的详细情况、牧民的详细情况，对这些情况都反复核实，力争准确，在搞清底数的情况下再作方案。二是体现公平。内蒙古草原差异很大，不同草原载畜能力最多相差近20倍；牧民拥有草场的情况差别也很大，大的牧户有十几万亩草场，中小牧户只有几百亩。如果只考虑面积因素，所有草场、所有牧民都按照一个标准实施补奖，有失公平，也会出现补奖金额过高或过低的两极分化。因此，我们在实施方案的起草过程中，把体现公平作为一个重要因素来考虑。三是确保增收。国家出台草原生态补奖政策的一个基本考虑，就是要在实现草原生态恢复的同时提高牧民生活水平，这也是我们落实国家政策的重要着力点。牧民是草原保护的主体，如果牧民收入不提高，禁牧和草畜平衡就难以落到实处。为此，我们要采取有效措施，确保牧民在禁牧和草畜平衡的情况下收入水平有所提高，使牧民真正成为草原生态保护的受益主体。

　　明确目标 强化落实

　　目前，国家关于草原生态补奖政策的具体实施意见还在制定中，内蒙古将按照国家的要求抓好贯彻落实。我们初步考虑，总的原则：一是扎扎实实把中央政策落实到位，落实到政策涉及范围内的每个牧民、每亩草原上，确保政策最大程度地发挥作用。二是自治区已经出台的补贴政策继续执行，惠牧补贴不减少。对此自治区已经作了安排，今年的补贴规模与去年相当，在9亿元以上。主要目标，可以概括为三句话：禁牧禁得住，牧民迁得出，方式要转变。

　　严格落实禁牧和草畜平衡制度。多年的实践证明，实施禁牧休牧、控制草原载畜是保护草原生态最有效的办法。这次国家出台草原生态补奖政策，首要的一条、也是投入最大一项政策，就是对生存环境非常恶劣、草场严重退化、不宜放牧的草原实施禁牧补助，同时对禁牧区域以外的可利用草原实施草畜平衡奖励。根据国家政策，结合我区实际，自治区初步考虑将全区草原划分为禁牧区和草畜平衡区两个区域。禁牧区面积4.04亿亩，主要分布在中西部荒漠化草原，插花分布在中东部重度退化沙化草原。在这些区域以实施长期禁牧和阶段性禁牧制度为主，严格禁止或限制农牧业生产开发活动。草畜平衡区面积6.16亿亩，主要分布在东中部植被较好的草原。在这些区域以合理利用草原为主，实行严格的草畜平衡制度，大力发展现代化家庭牧场和牧区经济合作组织，提高集约化经营水平。为确保禁牧和草畜平衡制度严格落到实处，要建立严格的监管机制和责任追究机制。一是加强草原管护。基层要配备专职草原管护员，确保禁牧区禁得住、草畜平衡区实现平衡。二是建立禁牧和草畜平衡责任制。各级政府层层签订责任状，草原所有权单位和使用权单位也要与草原承包经营者签订禁牧责任书和草畜平衡责任书。三是对禁牧区放牧、草畜平衡区超载、牧民补奖资金落实不到位的地区，建立严格的责任追究制度，确保草原生态补奖机制的各项政策措施落到实处。

　　加快生态严重恶化地区牧民转移步伐。实施禁牧的大多是生存条件恶劣、不宜人居的地区。加快这些地区牧民的转移，有利于改善他们的生产生活条件，有利于牧民子女接受现代教育，有利于从根本上恢复生态。否则，如果只发补贴而不转移，牧民还是生活在环境恶劣的地方，重复着旧有的生产生活方式，这不仅不符合中央的要求，对牧民也是不负责任的。我们要在尊重牧民意愿的前提下，制定优惠政策，鼓励引导牧民转移，重点是使转移出来的牧民有生活保障、有住房，确保稳得住、不反弹。为此，要完善政策措施，建立草牧场流转、生态补偿、资源补偿、就业社保等一系列的政策，加大转移牧民的就业培训力度，解决农牧民的生计问题。统筹城乡保障性住房建设，用好生态补奖、生态移民、农村牧区保障性住房建设等资金，探索资金捆绑使用等办法，探索一步到位、在城镇建设牧民新居的路子，解决转移牧民住有所居的问题，为牧民转移创造良好条件。

　　加快转变草原畜牧业生产方式。这不仅是草原生态持续恢复的重要保障，也是实现草原畜牧业提质增效、牧民增收的治本之策。近年来，我区草原畜牧业稳步发展，但一家一户靠天养畜、粗放经营的局面仍未得到根本改变，牧民增收仍主要依靠增加牲畜头数来实现。如果这种局面得不到扭转，必然会导致草原超载过牧，加大草原生态的压力。国家出台草原生态补奖机制，为稳定牧民收入提供了有力保障。我们要抓住有利时机，加快转变草原畜牧业生产方式，重点是加快推进集约化、规模化经营，大力推广联户家庭牧场等新的生产方式，改变一家一户粗放经营的传统生产方式。现在一些地区，牧民自发组织起来，搞联户合作组织，把一部分劳动力解放出来，或进城打工，或购买大型牧业机械搞合作生产和创收，既增加了收入，草场也得到充分利用和保护，牧业经济效益得到提高。类似这样的有利于解放生产力的改革措施，我们要积极鼓励，大胆探索。要加强棚圈、饲草料基地等基础设施建设，大力发展青贮，提高牧业机械化水平，为畜牧业生产方式转变创造条件。同时，为确保畜产品供给和价格稳定，我们将大力发展农区畜牧业，充分挖掘其巨大潜力，确保自治区畜牧业发展和畜产品供给稳定增长。