吉林省通化市财政局 王  平

　　我国行政体制一直是市管县（含县级市），市在区域内起中心带动作用。因优势资源过多集中在市级，造成县级比较困难。为此，从2005年起，吉林省启动了“扩权强县”改革工作，先后向全省30多个县下放1 181项经济社会管理权限。2009年、2011年又先后两次出台具体扶持政策；2013年11月，吉林省正式公布在梅河口和公主岭两个县级市开展深化“扩权强县”改革试点，将我省的扩权强县改革推向了高峰。

　　一、“扩权强县”为县级政府带来的优惠和实惠

　　我省的“扩权强县”模式较为典型，即在下放经济社会管理权限的同时，在财政上实行“省管县”的财政体制。核心内容是财权下放，具体表现为：下放省共享收入，对县转移支付增加，新建企业所得税省不参与分成，土地出让金全额返还，免缴省级水利建设基金，专项资金向县倾斜、并不再要求县配套，并对经济强县实行重奖。在这种激励性较为明显的政策措施刺激下，县级地方级财政收入超10亿元的县由2010年的1个发展到2013年的14个，基本实现了“扩权强县”改革意图：提高县级政府工作效率，改善县级投资环境，增强县级经济和社会管理自主性，促进县域经济快速增长和社会事业快速发展。具体体现在以下几点：

　　（一）“扩权强县”通过管理方式的改变，激发了县域经济活力

　　一是通过向县级大幅度让利，县域发展有了积累和基础。据不完全统计，仅首次放权时，因财政体制改革和省财政厅下放的权限，省财政让利平均每个县就近600万元。而且在财政上将省管市、市管县财政体制改为省管县的财政体制，财政管理上少了一个层次，既提高了县级财政的工作效率，也给县级政府向上争取资金创造了很多有利条件。二是省财政从县分成的40%水利建设基金全部留给县，大大增加了地方水利建设的资金来源。三是省财政安排的专项支出中，支出责任比较明确的拨款，如军转干部经费、计划生育经费、基层卫生机构建设和计划免疫经费、少数民族乡镇补助费等全部下放给县，增强了县级政府的运转保障能力。

　　（二）“扩权强县”通过体制上的放权让利，直接增大了地方级财政收入

　　自2006年“扩权强县”政策实施以来，以通化市为例，2013年县来源于增值税、营业税、企业所得税、个人所得税四项共享税种的地方级财政收入占四税种全口径收入的48.3%，占地方级税收收入的46.7%；而市本级来源于四项共享税种的地方级财政收入仅占四税种的23.6%，占地方级税收收入的39.6%。

　　同时因省下放收费项目，也使地方收入大增。2006年仅省林业厅下放2个收费项目，就给地方增加收入近1 000万元。

　　（三）“扩权强县”通过扶持上的倾向性，增加了县级政府的支出保障能力

　　近些年，从中央到省级都加大了对县级政府的财政专项转移支付力度，使县级财政状况得到了极大的改善。以公安政法专项补助为例，市级人口多、情况复杂，并且区域内大要案都由市级公安参与，而专项补助比例却是县级远远大于市级；其他如农业、教育、社会保障、科技等也都是如此；一些重点项目市级需要配套，而县级全由省级负担。

　　“扩权强县”政策实施以来，以通化市为例，2006～2013年，县级财政从省里得到的一般性转移支付和专项转移支付的增长比例高达27%以上，增加了5倍以上；而市级财政从省里得到的一般转移支付和专项转移支付的增长比例仅有23%左右，仅增长了4倍。无论是在增长倍数上还是年均增长率上，县级增长状况都远高于市级。

　　（四）“扩权强县”政策直接加大了地方招商引资的筹码，使得县级政府发展势头强劲

　　“扩权强县”改革，让本来区位、环境和资源优势较好的试点县又具备了政策优势，这无疑为县域招商引资、项目建设、产业发展创造了更为有利的政策环境。对县级来说，“省管县”财政体制最大优惠应该是来源于体制设计上领先于市级的“招商洼地”效应，在这种体制下，县级政府可以把更多的地方留成部分直接或间接返还给企业，使得县级政府招商政策远远优于地级，招商能力大为增强，招商领域不断扩大，招商规模直线上升，招商成效显著，经济、财政发展后劲明显增强。

　　二、“扩权强县”对市级的影响分析

　　从发展上看，“扩权强县”符合逐步减少政府层级的改革方向。但在一定区域内长期实行不同政策，就会因“政策歧视”严重影响或限制政策薄弱方发展。

　　（一）县级优越的财政政策形成“招商洼地”，直接威胁市级经济财政发展

　　“厚此薄彼”的政策无异于一把“双刃剑”，会让政策薄弱方大受其害。实行“扩权强县”改革，由于省县共享收入完全下放给县里，而市里却要把四大税种几乎一半的地方留成部分上划给省里，形成市级“招商引资”上的高地，让市级政府苦不堪言。常常是市级政府、部门带头招商来的大型企业、大型项目因财政和土地政策等原因大部分落户到县级；由于市级政府在招商引资、项目建设上不再占有区域和政策优势，从而引发 “老企业留不住、新企业难招进”等诸多问题，严重制约了市级经济发展，经济财源潜力和后劲明显乏力。如2013年通化市医药高新区的四环药业，就因市里给的优惠政策不如县里，而转移到梅河口市核算，直接影响医药高新区减收超亿元。2006年，通化市级财政收入占全地区财政收入的52%，2013年下降到31%；市级地方级税收收入占全地区地方级税收的比重由2006年的40.7%，下降到2013年23.6%，年均下降8%。

　　（二）市级财政收支增长缓慢，人均财力低

　　一是市级各项财政收入均远远低于县级。2006～2013年间，通化市县级全口径财政收入、地方级财政收入、地方级税收收入分别以年均28.2%、32.1%、32%的速度强劲增长，而市级只以年均13%、19%、17.7%远远低于县级的速度低速增长，致使市级财政支出年均增幅低于县级4.3个百分点。二是市级财政贡献远大于县级。按照省对下财政体制，市级要上划给省级共享收入，而县级不用。与县级相比，通化市2006～2013年间共上划省共享税收25.2亿元，年均上划3.2亿元，占地方级税收的41.6%。并且增量部分基本得不到返还，市级贡献比县级大很多。三是人均财力市不如县。我省各地财政大多属于“吃饭财政”，人均地方级税收是衡量一个地方财政贫富状况的重要指数。2012年通化地区人均地方级税收4.0万元，县级人均地方级税收4.4万元，市级人均地方级税收只有3.1万元，比县级低1.3万元。

　　（三）市级财政平衡压力大

　　由于财力增长低于支出增长，造成收支出现缺口。通化市级从2009年出现赤字后，赤字逐年放大。如2014年按预算正常执行，将形成新的赤字4亿元，累计赤字已达到年度财力，赤字规模已近极限。

　　（四）基础设施建设举债进行

　　受财力紧张制约，市级基础设施建设都靠向国家、政策性银行、商业银行借债进行，通化市基础设施得到改善的同时也增加了政府债务规模。基础设施建设适度超前是符合经济规律的，但有一定的限度。截至2013年10月末，按省审计厅审计结果，通化市级债务达到62亿，按照债务评价体系，各项指标接近警戒线。

　　三、市级政府面临的困难

　　在“省管县”财政体制与行政体制不同步的情况下，一方面市级政府承担了过多的与财政体制不正相关的行政职能或职责支出；另一方面在“扩权强县”政策对市级财政的挤压下，市级政府经济发展出路变窄，财政收入增长乏力，收不抵支形势严峻，经济社会等各项事业严重受挫。

　　（一）市级政府事权责任远远高于财权，运转困难

　　1．运行成本高，遗留问题多。地级市是区域的中心，历史形成机构多、人员多、遗留问题多，支出责任远大于县级。中等职业学校、特殊教育、科研院所、专科医疗、广播电视、劳改劳教等公益事业都集中在市级，办公场所建设和维修、设备购置、人员经费等都由市级承担，而县级只需要无偿或低成本使用就可以了。另外，国有企业、军转安置等方面的遗留问题也大多集中在市级进行处理。

　　2市级政府承担了区域性责任，形成小马拉大车的“倒挂格局”。行政体制是市管县，财政体制是省管县。由于财政体制与行政体制不同步，造成市级过多地承担了应由县级或全地区共同承担的支出，使得市级事权远大于财权。需要靠大规模举债维持运转。虽然各级政府都有一些债务，但市级政府债务相对规模是最大的。主要表现在：区域性重点工程（飞机场、铁路等）支出由地市级申报、市级配套、市级建设，全区享用；区域性硬件建设全区享用；市级政府对县级的表彰奖励及区域性会议支出由市级全部埋单；各部门对下级（特别是五大班子、农业系统、安监系统等）的指导检查支出和数据统计、考核、调研支出等市级全包。

　　（二）贡献大、返还少、支出多，致使市级政府缺少足够的财力保证社会事业发展需求，各种不稳定因素随时可能出现

　　虽然因财力不足等因素，市级政府和县级政府都不同程度地存在社保欠费、公益事业投入不足问题，但在现行市级财政上缴多、贡献大、返还少的体制下，加上市级政府作为地区的行政演变分合过程，人员包袱、企业负担、遗留问题负担相对都要大很多，庞大的社会事务需求无足够财力作依托，社会问题严重就在所难免。

　　1．预算执行标准太低，部门、单位不满情绪日益加重。由于可用财力有限，省内部分市预算执行中的公用经费、甚至是一些与个人利益息息相关的财政支出标准和定额如公积金、抚恤金、个人取暖费、基本医疗保险金等长期下限、低位运行，干部职工意见很大，对财政不满情绪日益加重。2014年，虽然为了财政预算、部门预算、“三公”经费预算公开工作，对一些定额标准稍微进行了调整，但还是无法完全满足单位运转需求。

　　2．社会保障资金缺口过大，成社会稳定的最大隐患。因财力不足，目前市级养老保险基金、医疗保险基金配套财政欠账很多，尤其是关闭破产企业退休人员医疗保险部分风险很大，财政支付风险极大极易引发诸多社会不稳定因素。

　　3．社会公益事业财政补助不足，是社会不稳定的导火索。一是接收企业办社会职能因过渡期优惠政策已吃光，加上几次大辐度的津补贴调整使缺口起来越大，接收人员因身份、待遇等问题而多次上访。二是因财政补贴多年未调增，许多差定额、自收自支事业单位职工工资开不满，甚至没钱交社保，部分单位因而多次上访。三是因国家多次取消或减免部分收费，建委、公用、国土系统的一些单位经费来源锐减或丧失，财政无力补助。四是因公益事业政策性亏损财政补助不足，环卫、热力、污水、垃圾处理等无投入，隐患极大。五是环保、防疫、老干部管理、军转干部管理、安全检查、食品安全等政策均未足额落实，上访事件经常发生。

　　4．城市建设项目财政无资金匹配和投入，是社会不稳定的关键。一是事关民生的工程如暖房子工程，地方财政配套大部分靠贷款解决，还有一部分尚欠账。二是很多市政公用基础设施如燃气管网及设施、集中供热管网、城市排水设施乃至城市供水管网因财政无力改建和修缮，已严重影响到人民的生产生活质量提高甚至危害人民的生命财产安全。

　　四、调整市县政策，促进市县协调发展的思考

　　“扩权强县”政策推行9年，县级政府的一些困难和问题已有所缓解，而且呈现出发展势头强劲态势。随着“扩权强县”改革的进一步深化，在县级政策优势加倍扩大的同时，市级政策“真空地带”也会加大，发展必将难上加难。受经济发展所限和地方财力上划多，财政转移支付少，以及财政供养人员多、事权大、承担区域性责任多等原因，市级政府运转极其困难，中心城市带动作用逐渐消失。在这种形势下，为有效发挥市级中心城市作用，改善市级政府财权、事权不匹配状况，促进市县协调同步发展，建议尽早解决以下几个问题。

　　（一）探讨市与县政策尤其是财政政策均等化的问题

　　从大局上讲，让市级与县级同样享受省共享收入完全下放政策，省级就会失去财源支撑。但政策如不改变，市级政府和财政就会越来越困难，所以借国家财政体制调整之机，省级能否考虑重新确定市与县上划省共享收入比例问题，即市级减少一点上划比例，县级增加一点上划比例，在保证省级财力不减少的同时，让市级与县级在财政体制上享受一样的政策，减少体制上最直接的政策不公平效应。

　　（二）探讨解决市级承担区域性支出过多的问题

　　一是增加市级地区机动金或财政转移支付，解决区域性共同支出分担问题。二是按照事权、财权相当原则，省级应对市级指导检查、数据统计、考核、调研、汇总等支出较多的五大班子、公检法、农业、安监、军队等部门在转移支付上有所倾斜。

　　（三）探讨县变区扩大市级辐射和带动力的问题

　　为进一步增加市级政治、经济优势和发展实力，市级政府应根据区域规划，整合区域内邻近县，并规划为行政区，以增强市级实力，扩大中心城市辐射带动能力，实现城乡一体化发展进程。

　　（四）探讨先行推进“省管县”行政与财政体制同步改革

　　现在国家已经明确提出，有条件的地区可以试行“省管县”体制。“省管县”包含两个含义：一是财政体制上的“省管县”改革，已经有20多个省份的实践经验；二是行政体制上的“省管县”，也是真正意义上的“省管县”，全国也有局部的探索。对于吉林省来说，财政体制上的“省管县”，已经积累了一定的经验；对于行政体制上的“省管县”，也正在探索。从我省省情出发，推进行政体制方面的“省管县”符合实际：吉林省有42个县，人口不多，管理幅度不大。因此，省级应积极探讨研究我省完全“省管县”先行事宜，在争取国家最大制度优惠的同时，提高办事效率和减少管理成本。