作者：长春市财政局 许洪彪 

　　十八届三中全会之后，新一轮全面改革正式启动。一系列改革之中，随着财政和财税体制的定位被提升到一个全新的高度，财税改革更加引人关注。新一轮财税改革的路径和目标也随之明确，即完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。提出了建立现代财政制度的要求，以及这一框架下的预算管理制度、税收制度和事权和支出责任相适应的制度。通过构建“三位一体”的制度体系，实现“发挥中央和地方两个积极性”的目标。这其中，新建立的“事权和支出责任相适应的制度”成为本轮财税改革的核心，其不仅重要而且复杂。为此，这项改革没有立即推进，而被财政部列入下一步改革计划。要顺利完成这项改革，任务非常艰巨，与其有关的认识必须首先厘清。 

　　——一个前提：正确处理政府与市场的关系。这是政府事权和支出责任划分的基础。政府与市场职能边界不清晰，政府干预市场的行为可能就时有发生，不但容易导致经济波动，也会挤占有限的财政资源。政府和市场的关系决定了政府的开支范围和规模，决定了财政支出的方向和内容。处理这一关系的基本原则应该按照“法无授权不可为，法无禁止即可为”来规范政府和市场各自发挥作用的领域。理想的情况是，政府事权必须取得法律授权，于法有据，以保证权力在法律框架内运行，实现依法行政。只有在明确政府和市场边界情况下，才能进一步划定中央和地方、地方各级政府之间的具体事权范围。关于中央与地方政府间事权的划分，应按照楼继伟部长提出的“充分考虑公共事务的受益范围、信息的复杂性和不对称性以及激励相容性”的原则来进行。政府事权界定清晰之后，还面临着在政府职能部门之间进行分配以及行权方式选择的问题。由于国家治理的复杂性，政府事权行使方式就会有所不同。比如金融部门有利率、存款准备金这样的金融监管措施等靠“规则”行权的方式，发展改革部门有规划控制、审批等靠“许可”行权的方式，当然还有本文重点讨论的财政部门以资金分配这样直接的资源配置方式，前两种行权方式不涉及特定财政支出（这里不考虑行政运转经费），只有纳入到财政分配范畴的事权才涉及支出责任的承担问题。因此，要做到事权与支出责任相适应殊为不易，不仅需要事权范围有明确的界定，还要对具体事权分门别类找出与财政支出有关的，然后才可匹配支出责任。 

　　——一个误区：目前中央与地方政府间财政关系的解读。从数据上看，目前中央与地方保持着财政收入“五五”、财政支出“二八”的格局（也有过15:85的情况），呈现出中央与地方收支不匹配的状态，中央政府直接支出比重明显偏低。有人解读为，中央事权过多下放由地方管理。笔者觉得这个判断是可以商榷的。因为几次财税改革后，中央与地方政府的事权并未划分清晰，何来“下放”之说，实际上是应由中央行使的事权一直都没有下放，只不过中央政府采取了模糊处理的三种方式：对一部分应担事权中央承担了支出责任，但往往需要地方配套；还有一部分事权的中央支出责任履行不到位；另有一部分事权的中央支出责任被地方政府承担起来。虽有越俎代庖之嫌，但中央默许了这种行为，主要原因还是当时中央财力的限制，本轮改革真正目的就是在弥补这一缺位。中央政府通过上移支出责任，而不是下移财力的方式，尽可能地把应该履行的责任承担起来，理顺并建立事权与支出责任相适应的正确关系，故而向地方下放财力和事权并不是本轮改革的重点。因此，中央明确要保持现有财力格局总体稳定。说到底，中央政府依然要巩固既有财权，只不过是要承担原本应负的支出责任，弥补长期以来的缺位，事权分配上并不一定会有大的调整。改革逻辑的终点其实又回归到“财权与事权相匹配”（在现行税制下，对中央政府而言，财力与财权是一致的）的传统思路。之所以坚持这样的理念，还有一个重要原因，就是在各地经济发展水平差距较大的情况下，同步下放财权与事权，有些地区即使有财权也未必有相应的财力，难以对应事权，同时中央财力也会受到较大影响，调控和平衡区域发展的作用就会大打折扣，更加不利于平衡各地发展，其弊可能大于利。 

　　——一个主线：理顺中央与地方政府间财政关系。财税改革一般会直接涉及对政府与市场关系的调整，涉及到政府与企业、政府与个人利益格局的重构，但1994年以来我国财税体制改革还有一个比较重要的考虑是理顺中央政府与地方政府间的财政关系。梳理分税制以来的重大财税改革（包括所得税收入分享改革、营改增），尽管有完善税制、调整产业结构、促进公平分配等方面的考虑，但巩固中央财权始终是财税改革的核心关切。这段时期，以十年为间隔，在三个时间节点上，确立了相应的财政改革举措。第一个节点是1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权的基础上的分税制”，“逐步提高财政收入在国民生产总值中的比重，合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例”。分税制改革着眼于提高两个比重，意在增强政府统筹财力，特别是中央财力，以提升中央政府的宏观调控能力。改革重构了政府和企业、个人的新型利益分配关系，重构了中央和地方的财政分配格局，重新划分了中央政府和地方政府的财政收入来源。同时提出了“财权与事权相匹配”的原则，但分税制的体制框架并没有将这个原则彻底落实。第二个节点是2003年，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收改革”，主要着眼于调节政府与企业的利益分配，同时提出了“健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任”。第三个节点是2013年，十八三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，明确了国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。可以看出，这次改革对理顺中央与地方财政关系的原则比较明确，但下一步的细化至关重要。 

　　——一个关键：制度规定必须精细化、具体化、适度量化。建立事权和支出责任相适应的制度，关键在于按照既定原则，提出明确、清晰且具有可操作性的各级政府事权清单和支出责任清单。中央事权对应中央财政的支出责任，地方事权对应地方财政支出责任，对中央委托事项和共同事权，也应有明确的支出分担原则和比例（量化）。事权和支出责任的划分不能存在模糊地带，以减少人为因素的影响和行政内耗，提高政府管理绩效。总体上，应当逐步赋予地方在履行事权上更多的自主权，减少中央对地方具体事务的过多干预，更好地发挥地方的积极性。当然，事权划分的评价与协调机制也非常重要，事权与支出责任确定之后不应该是一成不变的。随着经济社会发展和各地综合实力差距的缩小，有些中央事权和支出责任可能会下放，委托事权、共同事权也可能出现调整，具体由哪个机构来操作、需要履行什么样的法律程序？也应有明确的规定。中央政府在支出责任的履行上，除传统的转移支付手段外，基于现代信息技术，可以通过覆盖全国的国库集中支付网络，对中央事权、中央委托事权乃至共同事权承担支出责任，而不必通过层层转拨的方式，这样一方面可以有效防止资金滞留、沉淀、挤占、挪用行为，提高资金运转效率，另一方面可以降低财政、审计监督成本。中央之所以没有向地方下放财权可能也有这方面的考虑。 

　　总之，建立事权和支出责任相适应的制度，需要考虑的问题较多。特别是支出责任的履行要与财力相适应，超出财力可能就会出现赤字，进而形成政府债务。应该说，目前地方政府性债务累积，虽然有预算法约束软化等因素，但与事权和支出责任不适应有直接的关系。支出责任当然要依据事权来确定，但支出责任的履行离不开相应的财力保障。本轮财税改革明确要稳定税负，也就是说不论税收制度怎么调整，增加税种也好，调整税率也罢，整体的税收规模应该是相对稳定的。虽然中央对整体支出责任的承担有所增加，但对地方政府来说，仍然面临着超出财力的支出责任怎么履行的难题，这就必然涉及地方政府赤字安排问题，也就是地方债的规范管理。因而，建立事权和支出责任相适应的制度，需要有一个系统性的解决方案，其牵扯面大，要闯的难关多，这项改革的延后，可能也顾及到这种难度。