吉林省财政科研所 李蕾 

　　吉林省作为国家老工业基地和商品粮基地，如何进一步发挥公共财政职能作用，推进现代农业加速发展，不仅是促进农业增产、农民增收、全面建设小康社会的客观要求，也是推进吉林科学发展、加快振兴的现实需要。本文立足吉林省现代农业发展的实际，客观分析存在的不足和差距，坚持从全局高度研究“三农”问题，以专业视角解读热点难点，用创新思维调整政策走向，循民生诉求优化支出结构，探讨财政支持现代农业发展的思路和对策，力求为加快吉林现代农业发展提供理论依据和实践参考。 

　　    一、财政支持农业发展基本情况 

　　（一）财政支持农业发展取得的成效 

　　1、财政投入力度不断加强，农业综合生产能力显著提高。一是粮食生产阶段性水平又上新台阶。十一五”时期，全省粮食作物年均播种面积6590万亩，比“十五”时期增加335万亩；全省粮食年均总产量537亿元，比“十五”时期增加77亿元。随着增产百亿斤商品粮工程的顺利实施，目前，全省粮食产量已跃上600亿斤新台阶。二是农业基础设施保障能力有所提高。至“十一五”末，全省2200万亩易旱耕地具备了抗旱坐水种条件，占易旱耕地面积65%左右；全省农机总动力达到2170万千瓦，主要粮食作物耕种收综合机械化水平达到61%。三是农业种植结构更加趋向优质高产高效。东部着眼差异化发展，形成了具有山区、半山区特点的农业结构；中部依托粮食优势，形成了“粮牧加”复合经营、包容增长的农业结构；西部根据干旱少雨、土质贫瘠等特点，着力发展生态环保型农业。四是农业科技推广工作迈上新步伐。“十一五”时期，共筹措拨付3.8亿元，支持农业科技成果转化应用，吉林玉米、水稻主导优良品种覆盖率分别达到了79%、87%，主要先进实用农业技术使用率达到60%以上。五是农产品加工产业稳步发展。“十一五”时期，农产品加工业销售收入年均增幅超过20%，2012年全省农产品加工业销售收入突破3500亿元。“粮食大县、工业小县、财政穷县”状况得到了改善。 

　　2、建立激励“政府抓粮、农民种粮”的投入机制。 “十一五”时期，全省财政累计拨付粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机具购置补贴301.8亿元，调动了农民种粮积极性。一是实行粮食直补。“十一五”时期，拨付粮食直补资金96亿元，以粮食播种面积、粮食商品量为依据进行分配，设立直补资金专户单独核算，通过农村金融机构直接发放到种粮农民手中。二是实行农资综合补贴。“十一五”时期，安排农资综合补贴156亿元，专项用于对农民补贴。粮食直补和农资综合补贴资金基本上都是在春播前发放，缓解了农民生产的资金压力。三是实行农机购置补贴。“十一五”时期，筹措安排农机购置补贴25.8亿元，扩大了一般购机补贴对象和机具种类，适当提高了补贴比例和限额。四是实行农作物良种补贴。“十一五”时期，筹措安排24亿元，专项用于良种补贴。完善了农作物良种补贴方案，明确了补贴范围、补贴标准和资金发放办法，确保及时足额发放给农户。五是对产粮大县实行奖励政策。从2005年起对产粮大县实行奖励政策，2005至今，累计安排奖励资金157亿。  

　　3、构建财政金融服务“三农”联动机制。完善“一个体系”，即探索建立完善金融支持“三农”服务体系。截至目前，全省已有30家新型农村金融机构开业，为农村提供了多元化金融产品服务，成为满足广大农户资金需求的必要补充。运用“两个杠杆”，其一是运用财政贴息手段，引导金融及社会资金投放“三农”。从2005年至今，筹措安排农业产业化贴息资金15.5亿元，2012年底，吉林省农产品加工业销售收入突破了3500亿元，产粮大县地方财政收入60％来源于农产品加工业。其二是开展农业保险。为减轻农业灾害损失、稳定粮食供应、保障农民收入、维护农村社会稳定发挥了积极作用。建立“三个机制”：一是建立财政支农资金统筹整合机制。探索建立财政支农资金整合管理办法，有计划、有步骤、有重点地推进财政支农资金整合，引导带动支农专项资金投放，发挥资金最大聚合效应。二是建立资金管理参与机制。制定扶贫项目、资金拨付、工程建设等全程管控模式，让群众参与管理，发挥群众监督作用，确保财政支农资金安全完整。三是探索建立资金管理诚信机制。探索实行财政支农专项资金承诺制，明确资金管理与使用双方的权利和责任，严格履行诚信约定。 

　　（二）存在的问题  

　　    1、粮食直补政策尚待完善。一是农村机动地承包过程中产生土地纠纷，影响粮食直补资金发放。二是许多册外地没有计入直补补贴面积，有的册外地得不到补贴。三是农资价格上涨幅度过快，影响了种粮农民直接补贴受益。 

　　2、财政支农资金管理机制不健全。一是现行财政农业投资体制不健全。现行体制对财政农业投资缺乏奖惩机制，由于农业投资比较效益低，风险较大，相关部门缺乏投资热情。二是支农资金管理制度不完善。由于缺乏统一规划和有效调度，难以实现真正意义上的整合。三是财政支农资金监督机制不健全。支农资金被挤占挪用现象时有发生，难以做到专款专用，直接造成支农资金损失浪费。 

　　3、农业保险作用还未得到有效发挥。一是政策性农业保险制度不尽完善。如保险理赔和民政救助的关系、各项惠农政策整合等。二是市场有效需求不足。因为农业保险保障水平低，农民不愿参保，县（市）政府安排数额较大的财政保费补贴，增加了财政负担，开展农业保险积极性不高。三是农业大灾风险分散机制尚未建立，投保农户合法权益难以得到全面保障。 

　　4、农业产业化程度低。农产品生产、加工、流通产业链短，农民进入市场组织化程度低, 产品生产分散经营，产销脱节现象普遍存在，与国内外市场联系渠道不畅，市场竞争力不强。农产品销售渠道不畅，“卖难”现象时有发生，严重挫伤农民生产积极性，制约农业现代化发展。 

　　二、财政支持农业发展资金供给分析 

　　（一）财政支农规模分析 

　　近年来，吉林省各级财政按照“存量适度调整、增量重点倾斜”的原则，加大对农业农村的投入，2010～2012年，每年财政支农投入都以百亿元的规模增长，其中：防灾减灾投入增长了4倍，防灾减灾投入增长较快，减少了灾区经济损失，促使灾区农民恢复正常的生产和生活秩序。公共安全投入三年增长近11 倍，重点加强林区维稳和森林防火，有效打击了破坏森林资源的违法犯罪活动。农村教育投入增长了2.5倍，推动了农村义务教育水平提高，促进城乡教育实现均衡发展。 

　　（二）财政支农结构分析 

　　从具体项目投入比重看，财政用于农业粮食生产投入不足。2012年, “三农”总投入724.9亿元，用于粮食生产的投入只有204.8亿元，不到财政“三农”总投入的三分之一（见附表）。在粮食生产投入中，呈现出“中央财政占大头，市级财政占小头，市县财政占零头”的投入格局。农村教育投入，农村医疗卫生投入、农村社会保障体系投入、农村基础设施建设投入逐年提高，平均比重均超过10%，充分体现了财政部门坚持科学发展、以人为本、关注农村民生改善的政策取向。农村科技投入尚不足1%，远远低于发达国家投入水平，今后应加大对农业科技进步及其成果的推广支持力度, 促进农业快速发展。从各支出项目所占比重变化趋势看, 呈逐渐上升趋势的支出项目是农村社会事业投入和生态环保投入，用于农村社会事业投入占当年“三农”投入比重增长了6.9个百分点，用于生态环保投入占当年“三农”投入比重增长了1.3个百分点，基本支出呈逐渐下降趋势，占当年“三农” 投入比重下降了1.2个百分点。由此可见，吉林省支农支出投向越来越重视农村社会事业、农业生态资源与环境保护，农口事业运转经费得到有效控制。 

　　    三、财政支持现代农业发展战略目标与原则 

　　 　　(一) 财政支持现代农业发展战略目标 

　　1、稳定粮食生产。“国以民为本，民以食为天，食以粮为源”粮食是人类社会生存发展的重要物资基础，直接关系国家经济安全，是经济发展战略重要组成部分。因此，要把确保粮食安全作为发展吉林省现代农业的首要目标。各级财政要围绕稳定粮食播种面积、提高单产、优化品种、改善品质，认真落实各项扶持政策。实行严格耕地保护用地制度，加强农业基础设施建设，着力提高粮食综合生产能力，加快构建供给稳定、储备充足的粮食安全保障体系。 

　　2、提高农业竞争力。进一步健全农产品质量标准体系、检验检测体系和认证体系，立足资源优势和市场需求，开发培育有市场竞争力和经济效益的新品牌，实现农产品由数量向质量转变。应充分发挥各地区农业生产优势，因地制宜地调整结构，优化产业和产品构成，树立特色意识、品牌意识和市场意识，要突出特色抓调整，做大、做强特色产业，提高农产品市场竞争力。当前要把农业产业化经营作为“三化”统筹、协调发展的载体和平台，整合资源，聚集要素，吸纳劳力、延长产业链条，以龙头带动产业集群，以产业群带动城镇群，从而推动工业化、城镇化、农业现代化同步发展。  

　　3、促进农业可持续发展。传统农业由于农药过度使用造成环境污染加剧，为了保护资源，促进经济可持续发展，现代农业建设不能为短期农业增长损害农业长期发展。因此，在制定财政支农政策时要注重环境保护问题，增加在退耕还林、退耕还草等有利于环境保护方面的支出。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，积极探索以绿色发展为主的生态农业、有机农业、设施农业、休闲观光农业，提高农业可持续发展能力。 

　　4、增加农民收入。要加大对农业和农村投入力度，为农民增收创造良好的物质条件。继续完善财政补贴政策，扩大补贴范围，提高补贴标准。推进农业结构调整，充分挖掘农业内部增收潜力，优化品种、品质结构，加快农业区域布局调整，建设优势农产品产业带。大力扶持和发展农村二、三产业，支持鼓励发展农副产品加工业，扩大农民就业和增收空间。改善农民进城就业环境，增加外出务工收入。支持科技培训，提高农民科学文化和生产经营水平，增强农民增收能力。 

　　(二)财政支持现代农业发展的原则 

　　1、坚持公共性原则。财政资金要退出经营性、竞争性项目，按照公共财政支出范围将财政支农重点切实转到农业基础性、公益性和服务性领域上来。 

　　2. 坚持导向性原则。财政支持农业发展应把提高规模效益、提高农产品附加值和提高整体竞争力作为重点，对增强粮食综合生产能力、促进农民就业增收的领域给予重点扶持。 

　　3、坚持科技领先原则。要对农业科技攻关、重大技术创新项目、科技先导型模式和现代管理方式给予重点扶持，推动这些领域得到优先发展，从而带动农业结构整体优化升级。 

　　4、坚持资源整合原则。针对现行财政支农政策导向不明确、资金分散、交叉重复、重点不突出的状况，财政支出分配上要调整支出结构，形成支农资金合力，大力支持覆盖面广、产业链长、增产增收潜力大的龙头项目。 

　　四、促进现代农业发展的财政政策 

　　（一）培育“一个主体”, 造就有文化、懂技术、会经营的新型农民。农民的思想观念和素质直接影响现代农业的发展速度和成效，建设现代农业需要改变农民的思维观念和提高农民农业生产技能。当前，农业劳动力大量进城务工，农业劳动者队伍老化、后继乏人问题日益凸显。因此, 要把全面提高农村劳动者素质放在首位，大幅度增加人力资源开发投入。积极开展农村地区职业技术培训，将培训经费列入财政预算并逐年有所增加，所拨经费实行集中管理，项目拨款专款专用，使资金发挥最大效益。鼓励和支持农业龙头企业、民办培训机构参与农民培训工作，解决农民教育培训经费不足的问题。对未升学的农村高初中毕业生免费提供农业技能培训，对符合条件的农村青年务农创业和农民工返乡创业项目给予补助和贷款支持。在农民创业资金扶持政策方面，对于参加培训的骨干农民，可优先提供贷款和政府贴息。财政扶贫资金要提高贫困地区农民就业技能培训的比重。充分利用各类培训资源，加大专业大户、家庭农场经营者培训力度，提高他们专业技术水平和适应市场的能力。  

　　(二)构建“两个机制”，确保财政支农资金稳定增长。一是构建支农资金稳定增长机制。财政部门切实履行公共财政职责，按照“三个高于”总体要求，认真落实财政支农预算安排，确保每年支农资金增量高于上年，政府固定资产投资用于农村的增量高于上年，土地出让收入用于农村建设的增量高于上年，做到财政支持“三农”的支出占当年财政支出的比重不降低，从而保证财政对农业投入的总量逐年增加。把农业发展与振兴东北老工业基地、中西部开发和粮食主产区发展的政策机遇结合起来，积极争取国家各项支农政策和资金支持。二是构建引导社会力量投资农业的激励机制。为了提高社会农业投资的吸引力，需要发挥农业财政支持的导向功能，完善农业投入的激励机制。一方面, 运用补贴、以奖代补等多种形式，鼓励广大农民自愿投资投劳。综合运用财政贴息等政策手段，吸引外资、民间资本、工商资本投入现代农业。另一方面, 积极运用财政工具，吸引信贷资金加大“三农”投入。采取财政补贴、税费减免等办法，扩大村镇银行、贷款公司和农村资金互助社的试点范围和规划。 

　　（三）建立健全“三个体系”, 优化现代农业发展的客观环境。一是支持完善农业科技创新体系。加快推进农业良种化建设，坚持现代育种手段和常规育种手段相结合，开展粮食新品种（组合）培育。按照发展现代农业“高产、优质、高效、生态”的要求，重点支持公益性农业科研机构和高等学校开展基础性、前沿性研究，加强先进实用技术集成配套。大支持推进农科教结合，打破隶属关系和所有制限制，重点吸收有科研实力、技术储备的中直科研单位参与科研项目，促进科研成果更快地转化为农业生产力。建议采取政府购买服务的方式，将农技人员从事技术开发、引进、培训、普及和信息服务等所取得的工作成效与个人酬劳挂钩，提高农业技术对农业产出增长的贡献率。二是支持完善农业社会化服务体系。构建以合作经济组织为基础、龙头企业为主体、其他社会力量为补充的新型农业社会化服务体系；建立完善专门性自然灾害预报服务，加强对病虫疫情监控的投入，减轻农业损失；健全农业技术推广、动植物疫病防控等公共服务机构，成立村级服务站点；对从生产资料供应到农产品包装、运输和销售等一系列环节提供各种市场信息、资金信贷服务的组织给予补贴支持。 

　　三是支持完善农产品质量安全体系。质量安全是现代农业发展的生命线，财政支出要把关切点由注重需求供给转向优质安全上来，推进农业发展从注重数量向数量与质量并重转变；要着眼农业标准化生产，农产品质量标准体系、检验检测体系等重点领域，进一步加大财政支持力度；加大对治理水源污染、生态环境保护的财政资金投入，强化食品安全生产技术及分析检测申报体系等方面的投入，让城乡人民吃上安全肉、放心米。 

　　（四）完善“四项”管理, 提高支农资金使用效益。一是整合资金办大事。按照“渠道不变，管理不变，用途不变，捆绑使用，各记其功”的原则，对现有财政支农专项资金进行整合，科学统筹安排资金投向，避免撒芝麻盐式的分散投资，防止项目重复安排，使财政支农资金发挥更大效益。二是建立以结果为导向的财政支农资金绩效评价机制。按项目目标任务完成情况和资金使用效益等方面进行考核，根据考评结果确定支持与否和支持力度。对专款专用、按期竣工、效益显著的项目，经综合考核评审后，对项目管理部门、实施单位及直接责任人给予一定形式的奖励。三是对支农资金实行国库集中支付。支农资金运行环节多，使用分散，影响了资金使用效益。因此，要按照专款专用的原则，将支农资金都纳入国库单一账户，进行集中支付，减少中间环节，杜绝挤占挪用。四是加强对财政支农资金的监督检查。支农资金坚持计划立项求真、评估论证求精、工程建设求质、竣工验收求效，全程监管，实行项目责任人和责任追究制度，确保资金使用公正、公平、公开。 

　　（五）突出“五个重点”，支持现代农业发展。一是完善粮食补贴政策。继续做好粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机具购置补贴和重大增产技术等政策，稳步扩大范围，逐步提高标准，完善补贴政策和机制，改进补贴方式，提高补贴效率。以农业生产大户、农民专业合作社、龙头企业为补贴重点，除常规性补贴外努力增加专项补贴。改进补贴发放方式，对连续性补贴可以采取一次核定、一定三年、分年发放、一卡支付，提质增效。二是支持农业基础设施建设。加大公共财政对农村基础设施建设的覆盖力度，逐步建立投入保障和运行管护机制。按照基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖的要求，扩大农村基础设施投入领域，强化财政支农资金的导向作用，采取财政补贴、以奖代补、先建后补等多种形式，吸纳工商资本、社会资本投向农业基础设施建设领域，尽国家、集体和农民所能，按照谁受益、谁交费的原则，鼓励引导企业或农民以独资或股份制的形式投资农村基础设施建设。通过转移支付或专项拨款等形式，加大对地方农村基础设施建设的投入。加大政策性金融对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持，对农业基础设施建设项目尽量不要求地方配套，以免造成新的欠账和村级债务。三是支持农村社会事业发展。支持农村教育事业发展，改善办学条件，配强师资力量，提高生均公用经费补助标准；设立专项资金，对在连片特困地区乡、村学校和教学点工作的教师给予生活补助；全面支持农村职业教育，注重与生产劳动相结合，着力培养学生的实践能力和就业能力。加大对农村卫生服务的财政支持力度，逐步健全农村医疗卫生服务体系，增强农村基本医疗服务能力，缩小卫生服务的城乡差距；继续提高新型农村合作医疗政府补助标准，积极推进异地结算。支持农村社会保障事业，将符合条件的农村贫困家庭全部纳入低保范围；把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。四是支持农业产业化经营。坚持用工业化思维谋划农业发展，继续安排农业产业化专项资金，用于支持省级以上龙头企业技术改造、扩大规模，增强龙头企业辐射带动能力。大力发展农业龙头企业驱动型、种养专业大户拉动型、农民合作经济组织带动型土地流转模式，进一步优化配置农村土地资源，实现适度规模经营，提高集约化水平。加快构建新型农业经营体系，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，采取奖励补助等多种办法，扶持联户经营、专业大户、家庭农场。支持和鼓励有条件的龙头企业在收购农产品时，确定最低收购保护价，将部分加工、销售环节的利润返还给农户。降低农产品加工增值税、优先兑现出口退税等，优化农业产业化发展环境。通过支持农村合作组织带动产业化发展，鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作；积极推动支农项目与合作组织对接，将需要有规模、成片推进的项目，优先让符合条件的合作组织参与申报和实施；通过专项资金、贷款贴息等形式加大对农民专业合作组织的扶持力度，改进资金扶持范围和扶持方式，逐步将资金使用方式由无偿补助向以奖代补转变；鼓励龙头企业与合作组织更多地开展联系和合作，推广完善“农户+合作组织+龙头企业”等多种有效经营方式，提高农民组织化程度，增强市场衔接能力和抗风险能力；通过支持发展农业经济合作组织，使农业形成规模，利用规模优势提升农业在市场中的竞争力，将农业优势转化为产业优势、经济优势和财源优势。五是支持改善农村金融服务。加强财税杠杆与金融政策的有效配合，将依靠财政投入“一元驱动”转变为依靠财政投入和市场融资“二元驱动”的现代农业发展模式，破解“三农”发展资金瓶颈；积极发展村镇银行、小额贷款公司和其他各类微型金融组织，鼓励民间资本进入农村金融服务领域；探索运用贴息、补贴、税收、奖励等多种财政调控手段，调动县域内银行业金融机构支持县域经济和现代农业发展的积极性；积极争取和利用世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织的优惠贷款。健全政策性农业保险制度，完善农业保险保费补贴政策，加大对产粮大县农业保险保费补贴力度，适当提高部分险种的保费补贴比例。