一、政府绩效审计的历史渊源及定义概念

　　（一）政府绩效审计的历史渊源

　　随着国家对经济生活干预的加强，涉及国家基本建设、交通运输、居民的生活医疗保障、自然资源的开发和利用等方面的政府支出的数额剧增，使得社会公众强烈要求政府加强经济责任，提高公营部门支出的效果。同时，随着公民民主意识的增强，社会公众对政府资金支出的经济性、效率性和效果性日益关注。于是审计职能作用的范围扩大，传统的合规性财务审计开始向绩效性审计延伸，从而由专业审计人员实施绩效审计，对公共受托经济责任的履行情况进行评价就成为必然，政府绩效审计便应运而生。

　　早在20世纪70年代，在一些西方国家已经尝试着开展绩效审计，最高审计机关国际组织于1986年如开了第十二届国际会计，大会讨论并正式发布了《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》（以下简称声明）。《声明》对绩效审计的发展做出了很大贡献：首先，统一了绩效审计的概念，即“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计。” 其次，规范了绩效审计的作用和特点。再次，确立了绩效审计的四个目标，即为公营部门改善一切资源的管理打好基础；使决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果方面的信息质量得到提高；促使公营部门管理人员采用一定的程序对政府绩效作出报告；确定更恰当的经济责任。另外，《声明》还对政府绩效审计的方法也提出了进一步的要求，如绩效审计的范围取决于每个审计机关的使命和特定环境。1989年，最高审计机关国际组织又在第十三届国际会计上通过了《最高审计机关国际组织审计准则》，此准则中包括政府绩效审计所应遵循的原则。至此，世界各国对政府绩效审计达成了一定共识。

　　（二）政府绩效审计的定义概念

　　绩效审计就是审计人员采用现代技术方法，客观、系统地对政府部门及企事业单位的项目、活动和功能就其实现经济性、效率性和效果性的程度进行独立的评论，提出改进意见，改善公共责任，为有关方面决策提供信息。绩效审计必须围绕三要素进行，这三要素就是：经济性、效率性和效果性。

　　经济性：就是在适当考虑质量的前提下尽量减少获得或使用资源的成本。

　　效率性：是指商品、服务和其他结果及其所用资源之间的关系，即一定的投入所能得到的最大产出，或一定的产出所需的最少投入。

　　效果性：是指项目、计划或其他活动的预期结果和实际结果之间的关系。如完成预算目标、政策或计划目标的情况。

　　近年来，又有人在此基础上，提出了增加公平性和环境性的审计内容。

　　二、我国开展政府绩效审计的必要性

　　（一）政府绩效审计是政府审计的主流方向

　　我国自1983年恢复政府审计制度伊始，就意识到了政府绩效审计的重要性，明确提出了开展经济效益审计，但在实践方面，在2001年之前审计机关主要从事真实性和合法性及国有资产的效益审计，效益审计主要针对国有企业。经过20多年的曲折发展，我国政府审计已逐渐走上现代化审计之路，但与国际先进水平相比，仍然存在较大差距，最明显的是，标志着世界政府审计发展先进水平的绩效审计在我国尚处于初步发展阶段。随着经济的发展，社会公众对绩效审计的呼声也越来越高，作为我国政府审计发展的主流方向，绩效审计的开展在我国是完全必要的。            

　　（二）政府绩效审计是公共资源责任日益加强的需要                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   

　　我国目前正处于公共管理体制的转型期，政府管理水平有待提高，政府部门与绩效相关的责任机制还没有建立，财政财务收支漏洞多，决策失误等造成重大的损失浪费和腐败现象严重。近十年来，我国的GDP每年平均以每年两位数的百分比增长，GDP增长的同时，政府的公共支出亦日益增加。

　　1、财政支出以每年百分比两位数增长，2000年我国财政支出为13187.7元，2010年增长至89575亿元。公共支出的日益膨胀，导致我国在公共资金投资领域目前普遍存在低水平重复建设，严重损失浪费，资产流失，建设不规范，投资效益次，效率低等问题。

　　2、政府性投资项目投资额日益增加，2008年经济危机时，我国投入了40000亿公共项目投资。政府投资项目大多集中在为社会发展、非盈利性的公益性项目或基础设施建设上，且影响面大，因此，政府投资项目的审计重点应为项目的绩效审计，审查项目是否促进直接、间接就业效果、增加居民可支配收入、提高百姓民主政治水平等正面的促进作用，是否能够带动相关产业的发展和技术的进步。

　　3、地方政府债券的大量发行，根据审计署对地方政府性债务的审计结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额高达10.72万亿元、其中7.52万亿元为09年以来新增债务、09年地方政府债务余额增幅高达61.9%。由于现行法规未赋予地方政府举债权，对地方政府业已存在的举债融资行为缺乏规范，各地举债融资渠道和方式不一，大多数地方政府通过融资平台公司等变相举债。地方政府负债的高度不透明，就需要地方财政民主程序对地方政府负债的监控和制约，加强对地方政府债券的绩效审计在当前形势下是非常必要的。

　　政府绩效审计的开展，对于提高政府工作透明度，以便于公众对公共资源的运用情况进行有效的了解和监督，促进政府绩效的不断提高有良好的作用，如何更好地管理、用好这部分人民的资金，少花钱、多办事、办实事等等问题，正是政府绩效审计所要解决的。

　　只有全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，才能促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制，构建高效、廉洁的服务型政府。

　　三、现阶段我国政府绩效审计存在的问题

　　随着我国市场经济体制的建设和政治体制的改革推进，我国在政府的组织、结构、职能、治理方式等方面有了许多改进，但是，就政府公共管理的整体价值而言，现代市场经济与民主政治要求的服务行政还没有转变与形成。政府会计制度还不完善，绩效审计赖以评价的基础可靠性不够；信息化程序低等诸多因素，都制约了我国政府绩效审计的效率、效果。                                                                                                        

　　（一）审计制度不健全，没有明确的绩效审计条例与公认的绩效审计标准

　　当前，我国基层政府对于经济社会的管理总体水平还不高，各项基础管理还比较薄弱，缺乏完善的绩效评价标准体系，这使审计机关在进行效益审计时也缺乏评价依据。从国家层面到基层的乡镇政府，都没有可供执行与参考的绩效审计法律法规体系与操作指引。由于我国国情存在很大差异，没有条件也不可能制定全国适用的绩效审计或评估标准。

　　纵观我国已颁布的政府审计准则可以发现，我国政府审计准则体系中始终没有一个专门的准则来规范绩效审计。虽然在许多准则中提出“对效益进行审计监督”等，但却没有具体的条文内容。而绩效审计由于自身的特点，使得其财务审计在确定审计目标、选择审计方法、完成现场审计工作和出具审计报告等方面存在着非常大的差异，有关财务审计的准则对其并不适用。政府绩效审计牵动着各方面的利益，又不利于审计工作质量的提高。

　　（二）审计机关的独立性不强

　　独立性是审计的本质特征，审计人员只有在形式和实质上保持独立，才能保证其审计意见的客观性。我国宪法规定：“国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作；地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。”这样审计机关对政府的绩效审计工作是难以开展的。主要是因为：一是从预算管理上看，审计法规定“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证”，政府审计部门的经费来源由本级财政部门划拨，财政部门编制政府预算，同时也执行政府预算。这种经济上的制约关系使得审计部门在对财政部门等进行绩效评价时会有很多顾虑，很难做出独立判断，很难对财政部门的绩效做出客观、公正的评价；二是从审计管理体制上看，我国目前实行的是双重负责的审计管理体制，且从某种程度上看，本级政府对于审计部门工作的领导往往超过了上级审计机关，所以审计部门对本级政府工作进行绩效评价时很难超脱，往往会缺乏独立性、权威性和客观性。

　　（三）缺乏充足合格的审计人员

　　绩效审计具有综合性、复杂性的特点，这就决定了审计人员不仅要精通财务审计的知识和技能，而且还应当具备有关生产、经营技术以及管理、法律、金融等方面的知识，综合分析判断的能力。然而我国现有的审计人员的知识结构、专业素质、工作能力等方面与开展绩效审计的要求还有很大差距：一是审计师实务知识较多，而理论基本薄弱。目前的审计人员普遍缺乏公共管理、行政法规、财政财务和现代审计方法等方面的专业知识，并对政府管理知识不甚了解。二是对传统审计技术较熟悉，而对现代审计技术较陌生。三是审计机关的人员队伍知识结构以会计、审计人才为主体，工程技术人员、特殊行业专家等专业人才仅占较小比例，复合型人才更为缺乏。

　　（四）审计思想观念落后

　　绩效审计在我国起步较晚，我国审计界，对绩效审计的认知还局限在一个比较小的范围，有相当一部分审计人员只是对这个名词有一些初步印象，至于它的实际内容是什么，具体该如何操作，还知之甚少。目前思想存在多种不利于绩效审计开展的错误观点，许多审计人员对开展绩效审计有畏难心理，有观点认为经济效益只是针对物质生产部门而言的，对于非物质生产部门不存在经济效益问题，无法也没有必要对政府等非营利性部门进行经济效益方面的评价，这种想法仍然没有打破传统观念的束缚；还有观点认为开展绩效审计会分散真实性审计的力量，会影响财务审计的可靠性。

　　四、我国开展政府绩效审计的几点建议

　　（一）完善我国效益审计的规范体系

　　政府审计准则是政府审计部门根据自身工作性质和工作范围的特点制定的，是对政府审计人员和政府审计行为和规范。要实施绩效审计，使政府绩效审计工作规范化，就必须加快完善和制定政府绩效审计法规，建立健全审计制度，实现政府绩效审计的规范化、制度化、法制化。西方许多国家在政府审计准则中分别制定了财务审计准则和绩效审计准则。我国可借鉴西方国家已颁布的政府绩效审计准则，制定符合我国国情的政府绩效审计准则。由于绩效审计准则与财务审计准则在对审计人员和审计组织的一般性要求，如实质和形式上的独立性、审计人员应具备的资格条件以及合理的职业谨慎等方面，并无太大的差异，从而我国在制定政府绩效审计准则时，主要应侧重于绩效审计的审计目标、审计工作现场、审计报告原则等方面。

　　（二）改革我国现行的审计管理体制，增强审计机关的独立性

　　可以借鉴美国、英国等欧美国家的审计立法模式，美国是联邦制国家，联邦、州和地方政府相对独立并实行立法、司法、行政三权分立。美国会计总署隶属于国会，向国会负责并报告工作，其地位较高，有很强的独立性。英国国家审计署隶属于议会，独立于政府，其工作由众议院下的决算审查委员会负责检查和指导。

　　目前我国审计管理体制为行政型，应改为立法型，即审计机关由对本级人民政府和上级审计机关负责制改为对人民代表大会负责制，审计署归全国人大常委会领导，且对各级地方审计要关进行垂直领导，这样审计机关与政府行政机构完全分离开，直接对各级人民代表大会负责，审计机关的独立性大大增强，审计部门作为独立的经济监督部门，对本级政府及其所管辖部门的经济活动进行监督时就具有审计的权威性和超脱性。

　　（三）加强人员培训，加速审计队伍的建设

　　与财务收支审计相比，绩效审计更需要具有综合性知识的审计队伍，而现在审计人员大都缺乏各方面知识。因此，应对现有审计人员进行强化培训，有针对性、分层次地提高现有审计人员的业务素质，制定专业人员可持续发展计划，不断创新培训方法，根据绩效审计的要求进行知识的更新和拓展，提高基本专业技术知识，增强政府绩效审计能力；必要时可以动用社会各方面的力量，吸纳专业人才参与具体的审计项目，优化审计人员结构；实行严格的审计质量责任制、审计工作稽查制度和内部审计制度，以进一步明确审计人员的审计责任，规范审计人员的行为，不断提升审计队伍的审计能力，建立一支以复合创新型人才为主的高素质的审计队伍。

　　（四）转变思想，加强政府绩效审计宣传

　　随着政治和社会环境的积极改善，政府绩效审计势在必行，而且必将得到长期的发展，审计机关要通过实践促学习，通过学习促提高，通过宣传做工作，通过工作做宣传，普及绩效审计意识，提高党政部门、人大、政协和有关责任单位对政府绩效审计工作的认识，为政府绩效审计的开展作好舆论准备，取得各方面的配合，争取广泛的信任和支持，更好地发挥其在转变和优化政府职能、提高资源使用效益、服务社会大众等方面的积极作用。

　　综上所述，我国在建立高效廉洁政府的过程中，加强对政府履行责任的监督和评价是非常必要的，绩效审计在其中将发挥重要的作用。开展绩效审计，有助于我国转变政府公共管理的理念和树立服务行政的观念，为提高我国公共资金的使用效益、促进政府投资效益的提高、加强对医院、学校等社会公益机构资金的监管、防止和消除政府腐败等必将起到越来越重要的作用；同时也使中国百姓能够了解政府部门经营收支情况以及资金的取得、管理和使用是否合法，并能使人民了解其经营过程与结果，这必将促进我国社会的民主化进程。