章贡区财政局  唐名德

　　一、水东板块基本情况及特点

　　推进赣南等原中央苏区振兴，给赣州带来前所未有的历史发展机遇。作为“行政服务、休闲旅游、商务商贸、高尚居住”于一体的生态文明新城——赣州水东板块规划建设，是市委、市政府在科学发展观和苏区振兴发展规划的指导下作出的，对赣州城市未来的发展必将产生深远影响的重大决策。水东板块位于赣州市中心城区东部章贡区水东镇区域，贡江下游和赣江上游东岸，东、北面与赣县梅林镇、储潭乡毗邻，西、南面临赣江、贡江，沿江岸线长12公里，基本轮廓呈半月形。总面积24.86平方公里，下辖7个行政村和5个居民委员会，72个村民小组，36个居民小组。2011年区域总人口31749人,其中农业人口13891人。该板块交通便利，基础设施完备。与赣州河套老城区仅一河之隔，已成为连接河套老城区和赣县城区的重要纽带，赣南大道、赣储公路贯穿全镇，京九铁路穿镇而过，距赣州铁路货运站2公里，距铁路客运站3公里。该板块区域内工业基础较好、工业水平较高，拥有如虔东实业（集团）、时间控股、三利饲料等一大批有实力、有活力、上规模上档次的企业，并且历史悠久，风光秀美，湖光山色交相辉映，赣州古城曾两度建在水东，文物古迹遍布全镇，驰名中外的省、市级文保单位有七里宋代古瓷窑址、风景如画的市级森林公园、赣南道教玉虚观、蒋经国先生旧居、虎岗儿童新村、马祖庙、仙娘古庙、万寿宫等。

　　开发建设的核心区域主要表现出以下五个方面的特点：1、沿江（贡江、赣江）、沿323国道人口稠密度和房屋密集度高；2、工业企业沿赣储公路集聚，如著名的虔东实业；3、各项基础设施配套齐全，但无法满足板块规划发展的要求；4、区位优势明显，但整体发展相对滞后；5、旅游资源丰富，但点多面广，难以形成市场竞争合力。这些特点在一定程度上将成为板块规划开发建设不利因素：拆迁难度大，土地开发成本高，投入资金巨大。

　　二、投融资规划概念及由来

　　投融资规划是以城市规划为基础，以科学落实城市发展战略为目标，以系统工程的统筹兼顾方法为手段，以城市开发所涉及的土地储备和供应，各类基础设施、公共服务设施、公益设施项目的投资、融资、建设工作为统筹对象，以规划、政策、法规、资源、资金等为输入，以管理体制设计、参与主体分工机制建立、参与主体利益平衡、各类建设时序安排等为输出，以城乡统筹发展为基本原则的城市开发建设管理技术。 

　　从总体规划、控制性规划到修建性详细规划，我国已经有了比较完整的城市规划体系，各个城市也都把高起点的规划作为城市发展战略中重要的一环。但是很多城市在开发过程中仍然出现很多问题，比如城中村、城边村、断头路、半拉子工程、没人入住的新城等等。李伟（投融资规划理论创始人）等城市建设投融资专家认为，这些问题并不是城市规划和城市战略造成的，而是如何实施规划出现了问题。具体而言，这些问题可以归结为以下四点：

　　1、没有实现规划蓝图的路径和方法。城市规划的蓝图都是美好的，而现状与规划蓝图之间通常存在很大的差距，规划中那些错综复杂的项目如何实现，如何为城市的快速发展注入动力，需要有清晰的路径。2、各种实施主体角色模糊或错位。城市政府、政府下属部门、政府的城投公司、一级开发商、二级开发商、各种公共服务设施投资者等参与城市开发的主体不能够认清自己的角色定位，经常有越位或缺位的现象发生。3、不能够统筹各种相关主体的利益。城市开发工作涉及到农民、市民、政府、投资者等多方面的利益，不能统筹各方的利益，出台很多不适当的政策，使得开发的进程受到阻挠。4、资金使用效率低下。城市开发需要财政投入大量资金，这些资金应当起到撬动更多社会资源的作用。由于对城市系统认识不清，大量资金投入后不能够起到应有的作用，出现设施闲置、项目建成后对城市价值提升作用不明显等问题，造成资金浪费严重，资金链断裂等现象，产生了许多功能不完善的新城，半拉子工程等。

　　以上问题的存在，使得城市开发过程存在巨大的资源浪费。在总结各地政府城市开发成功经验和失败教训的基础上，结合“投融资规划”理论创始人李伟及其团队多年从事各类城市基础设施投融资咨询，各种城市板块规划、新城、工业区、旧城改造等咨询工作的经验，运用系统工程的方法，提炼出一套解决城市开发资源整合、资金部署、时序安排，促进城市开发工作有序开展的投融资规划方法。

　　三、水东板块建设需要重点解决的问题

　　面对机遇，如何实现水东板块的跨越式发展；如何将其建成为赣州城市未来发展的新的增长核；如何统筹其规划落地所需资金，应着力解决好以下几方面的问题。

　　1、政府建设项目安排问题。板块规划中应明确需要建设各项市政基础实施和公共实施，且这些实施由谁来建，何时建，需要多少投资，如何收回投资等问题，都是开发建设要考虑的重要问题。

　　2、村庄改造问题。这些年各地开发经验表明，项目实施若不统筹考虑好农民安置等问题，就会大量出现“城中村，城边村”。故规划建设过程中应首先考虑避免“城中村、城边村”问题的出现。

　　3、资金平衡问题。水东板块开发建设虽然是由区级政府组织实施，但区级财政实力较弱，不能满足板块规划建设的资金需求，需要寻找一种途径，合理解决好板块规划建设所需资金的来源、使用、偿还等资金平衡问题。

　　4、利益均衡问题。很多建设项目因未均衡考虑各方利益，造成和利益主体的矛盾，特别是可能导致当地村居民利益受损，出现严重的群体性上访事件，影响社会的和谐稳定。

　　四、制定水东板块建设投融资规划

　　针对东板块目前的现状、特点及所面临的问题，应当按照统筹兼顾公共服务均等化的思想进行建设。做好投融资规划，从系统的角度审视板块规划建设方案，进一步完善板块规划开发系统，优化板块规划开发建设流程，使得政府和开发商各司其职，各安其位。投融资规划的实施将有助于发挥政府投资的引导性作用，充分调动市场，社会力量参与板块规划建设的积极性。同时，投融资规划应用多目标决策的方法，给出了政府、开发商、村集体、村居民四个利益主体的多目标利益均衡方案。水东板块投融资规划应当从板块规划建设投资评估、村组、居委会整体合并搬迁、资金平衡及回收、建设时序、融资等五个方面进行重点突破。

　　1、通过板块规划建设投资评估，明确政府和市场的作用边界

　　2012年市委市政府把水东板块的整体规划和开发建设的任务交给章贡区。然而，章贡区2012年地方财政收入仅10亿元，这远远满足不了数百亿元级板块规划建设的投资需求。面对巨大的资金缺口，我们可以应用投融资规划的方法，对公共物品的特点和性质进行分析，明确政府和市场的边界，把可以交由市场操作的项目和必须由政府来操作的项目区分开来，由此明确政府要承担先期组织开发部分基础性配套设施，为市场培育良好的投资环境的组织角色。确保政府做到既不“缺位”，也不“越位”。在此基础上，进一步明确政府投资范围内市政设施，公共设施建设内容和相关设计参数，并结合项目可研报告及相关经验数据测算项目投资，将空间规划的项目，切实细化到资金层面，为政府统筹考虑板块规划范围内的市政设施和公共设施投资提供参考，并为下一步落实单个市政设施、公共实施项目建设条件打下基础。

　　2、通过设计村组/居委会合并搬迁方案，保障各方利益主体的长远发展。

　　因板块规划建设过程中“城中村”或“城边村”现象比比皆是，容易引发恶性群访事件的发生，影响板块规划建设进程和社会的和谐稳定。为了避免这些问题的出现，投融资规划应当根据村/居委会合并整体搬迁规划和各个村组/居委会的具体情况，并在充分考虑水东板块承载能力的基础上，设计“整村/居搬迁”的方案，以村组/居委会为单位测算其合并搬迁费用，并对村组/居委会合并搬迁对政府、村/居委会集体、村/居民、投资者各方可能产生的收益情况进行分析。

　　因此，应以投融资规划为依据，以城乡统筹，构建和谐社会为原则。方案应当进一步落实村/居拆迁改造费用的来源和安置区土地供应方式，通过政府提供相关政策，既确保村/居民能住上不低于原人均居住面积标准的新房，还能通过集体经济剩余贴补部分上楼居住费用，从而充分调动村/居集体参与板块规划建设的积极性和主动性。另外，合并整体搬迁方案，还可以避免城中村、城边村问题的出现，为板块规划建设未来的发展预留空间。

　　3、通过设计资金平衡和回收模式，力求实现板块规划建设收支平衡。

　　水东板块投融资规划方案设计，应当安照“谁受益、谁分摊”的原则，将市政设施和公共设施的建设成本和村/居委会整体合并搬迁的投资成本分摊到服务范围内的地块和各村/居委会被占土地中的可出让用地当中去，通过土地出让回收成本。在考虑以上分摊的基础上，结合地块的条件评估出其出让参考价，并通过对水东板块土地与房地产市场进行比较，分析出土地出让参考价的市场接受的可能性，以此来判断能否从土地出让收入中收回所有投资，实现收支平衡，进而对各地块的开发提出建议。

　　首先市政/公共设施建设成本如何分摊。方案设计时就应当按照“谁受益、谁分摊”的原则，根据服务在相应地块之间进行成本分摊。

　　其次要考虑土地征收，村/居委会改造成本的分摊，村/居整体拆迁改造的成本在板块规划占该村/居土地面积内分摊。以正兴村为例，该村整体拆迁改造的费应当在板块规划建设占该村的相应土地面积内分摊。

　　4、通过设计建设时序流程，提高板块规划建设资金使用效率。

　　水东板块开发建设的时序安排，应当坚持以道路等基础设施先行的原则，并以核心功能设施建设带动其所辐射的各板块区域的土地二级开发，同时兼顾居住与就业、服务的配比平衡，强调各地块开发的合理时序和空间布局，从而实现在较高土地成熟度的基础上获得较理想的土地出让收入，达到板块规划建设资金平衡的目的。同时，在进行各年度土地取得与供应时序安排时，力求出让用地比例平衡，从而避免某一时期因土地出让过少导致建设资金链条的断裂，确保板块规划建设所需资金来源可持续性。

　　在道路基础设施的建设安排上：先考虑修建能与外部区域联通的道路，如老城域联通道路，便于引入老城区公共服务功能的主干道，以高速公路引道，以打通板块规划的对外交通。此外，对于大规模开发需要补充交通功能的区域，其道路应与老城区、与通往外埠高速公路、国道形成闭合路网骨架，并可适度超前修建。对于辅助主干路的次干路，其主要功能是形成板块规划内部交通网络，一般不承担对外的交通功能，在开发过程中可以适度超前拟开发区域的建设，起到局部区域引导开发作用。同时，在进行路网建设时，板块规划开发初期大规模重型施工车辆通行的问题应予以一并考虑，对施工车辆采取与公交、小型车辆分隔行驶的措施，施工车辆通行区域只建设底基层，可以避免施工车辆对路面的破坏。

　　在各类功能项目开发建设上：应充分考虑功能的匹配与平衡，从规划用地性质结构上看，假如首期开发区域中，居住服务功能相对集中，而就业吸纳能力相对有限，难以实现就业与居住的平衡。因此，在就业问题上，首期开发就应当通过行政服务办公中心的引入及商业和服务的发展满足一部分就业需求，并借助与老城区的联通、互动实现居住与就业的平衡。

　　因此，通过借助时序开发必将为水东板块开发建设的投融资规划起到至关重要的作用。一是可以为测算不同地块地价奠定基础，模拟出的地价可以作为板块规划开发资金财务测算的输入端数据。二是可以为开发的净收益，投资总额及投资峰值的测算提供有力依据，为控制投资风险，提高资金使用效率提供了有力支撑。

　　5、通过设计融投资规划方案，增强板块规划建设项目融资能力。

　　通过设计水东板块投融资规划方案统筹资金供需，升级营销模式，增强融资能力。其主要表现在以下五个方面：一是投融资规划是整个板块规划体系的有机组成部分，缺乏投融资规划，板块规划发展战略就缺少资金支撑。这也是目前国内众多规划的天然缺陷且难以落地的主因之一。二是投融资规划的设计过程是一个发掘区域融资资源、资金、资产、资本并与项目建设规划逐步匹配、互动、优化的过程。三是投融资规划设计过程是发展改革、财政、规划土地、建设、国资、社会事业等管理部门之间就区域发展建设目标不断达成一致的过程。四是投融资规划将整个板块规划的土地开发工作构建起一种投资边界清晰、盈利前景明确、可持续滚动的投资模式，加强政府对板块规划区域土地一级开发、基础设施建设的统筹能力及其土地的整体储备，促进土地的快速成熟，增强开发的整体投融资能力，完善建设财务循环，实现可持续发展。五是升级传统土地营销模式，把营销重点放在能积极影响投资者的评价环节。作为板块规划实施的有力保障，投融资规划可以把板块规划落实到每一个项目、每一笔资金以及每一年的具体建设计划，政府可以科学地指导城市开发工作，降低规划实施的不确定性，以及投资者的投资风险。有利于投资者决策时更多地基于规划条件而不是现状条件，对项目进行合理的评价，做出对投资收益更为乐观的预期，最终促成投资决策的形成。