江苏省财政厅副厅长 黄晓平

　　我省农村扶贫开发“十二五”规划纲要，将宿迁西南岗地区、成子湖地区、徐州黄墩湖滞洪区，连云港石梁河库区，淮安刘老庄地区，淮盐的灌溉总渠以北地区，列为省重点帮扶区域，实行连片开发。省委书记罗志军在成子湖周边地区调研时作出重要指示，强调苏北全面建成更高水平小康社会，加快6个集中连片地区扶贫开发是重中之重的任务。全省上下一定要同心协力啃下这块硬骨头。为深入了解片区社会经济发展状况，特别是农业、农村发展现状，研究帮扶片区发展的思路，按照厅党组“三解三促”活动的统一部署，5月13日—16日，我和农业处同志，先后赴泗阳县、泗洪县，深入省定重点帮扶片区——成子湖地区和西南岗地区，走村入户，听取基层干部、群众心声，了解片区生产、生活中的实际问题。时间虽短，深受教育。所见所闻所思是长期坐在办公室里不能获得的。

　　一、成子湖地区经济社会发展状况

　　为加快经济薄弱地区脱贫奔小康的步伐，泗阳县和泗洪县贯彻落实党的各项惠农政策，以发展现代农业为抓手，聚焦本县农业特色产业，在农业强县上迈出了坚实的步伐。

　　一是现代农业不断涌现新亮点。泗阳县突出发展了杨树、优质稻米、畜禽、食用菌、园艺蔬菜五大特色产业，雨润、苏食等一批知名农产品加工企业相继落户，现代农业产业园区如瑞信农业，在带动农户致富方面也给我们留下了深刻的印象。据统计，2011-2012年，全县共组织实施财政支持现代农业、高效设施农业、现代农业产业园区、稻麦高产创建、标准化养殖、标准粮田建设、良种补贴等财政支农项目142个，项目资金累计3.89亿元。

　　二是加快土地流转，推进农业规模经营。此次我们特别对泗洪县的土地流转情况进行深入调研。近年来，泗洪县抓住被中农办列为农村改革试验区的契机，围绕“培育农业经营主体，完善农村基本经营制度”这一主题，坚持规划为先的原则，每个乡镇在主干道沿线选择2个以上村（居）实行集中连片，整村推进，积极开展项目包装和招商引资工作，形成农户、村集体、承租方多方共赢的局面。泗洪县按照“群众自愿、因地制宜、突出重点、扩大规模、打造特色”的要求，精心规划建设高效农业基地，广泛开展农业招商，积极推进土地流转工作，涌现出一批以种植优质有机稻米、林间复合套种、林果种植、设施蔬菜和休闲农业观光为主的特色产业。泗洪县出台政策，对实现规模流转的土地，每亩给予乡镇100元奖补。2012年以来，共兑现奖补资金1500万元。2012年全县新增规模土地流转面积36.3万亩，全县累计规模流转土地58.34万亩，占耕地面积28%。农业适度规模经营面积累计达150.64万亩，农业适度规模经营比重达到73.26%（荣获全市第一），其中：土地集中型58.34万亩，合作经营型19.3万亩，统一服务型73万亩。全县整乡推进的乡镇有石集乡，上塘镇垫湖村等20个村居实行整村推进，共计流转面积15.17万亩。建成沿青城线10万亩集中连片、全省面积最大的有机稻米基地，成功创建省级现代农业产业园区。全县已形成专业大户、土地股份合作社、农民专业合作社、龙头企业建基地式和“大园区、多业主”五大经营经营模式。

　　三是帮扶到人与连片开发相结合，加快脱贫步伐。按照省委省政府部署，泗阳和泗洪已经全部实行帮扶对象、帮扶责任人、帮扶项目“三落实”，并对建档立卡低收入农户以村民小组为单位进行长期公示，财政供养人员和能人大户挂钩帮扶低收入农户，每个低收入农户都有帮扶责任人，双方实行项目对接，不脱贫，不脱钩。在确定建档立卡贫困农户时，为减少矛盾，使党的政策落实到真正有需要的困难户头上，村里采取民主评议的方式，并张榜公示。这些措施，起到了很好的效果，人民群众普遍认可。从走访的情况看，低收入农户都知晓自己是帮扶对象也知道自己的帮扶责任人。在帮扶项目上，泗阳县制定扶贫菜单，实施产业脱贫，对有自主创业想法的低收入农户，鼓励他们发展养殖、种植和经营家庭农场等脱贫项目。关于片区，成子湖片区和西南岗片区已向省上报了整体帮扶规划，并获得省扶贫领导小组批准。

　　卢集镇谷嘴村是本次驻点村，位于成子湖东岸，是卢集镇4个经济薄弱村之一，全村陆地面积4.88平方公里，有六个村民小组、463户、2520人（其中专业渔民45户、351人），耕地4663亩，以一麦一稻轮作为主，水面围网养殖面积一万余亩。2012年农民年人均纯收入8550元，低于全县9541元的平均水平。目前，村内无集体经济，难以发展村级事业。村内也没有上规模的农业或工业企业。由于靠近湖区，渔业资源丰富，但只有一家小的私营渔业加工厂，另外还有部分村民在家从事编织渔网的家庭手工业。调研的第二天，调研组在村内走访了部分农户，实地了解他们的生产生活状况。总体来看，谷嘴村村民收入主要靠农业和渔业，来源单一，青壮劳动力基本外出务工。村内家庭条件较好的，一般外出务工，或在家从事来料加工，或拥有一技之长，如拖拉机手等。建档立卡低收入农户则呈现出以下几个特点：一是年纪偏大，缺乏外出务工能力，只能从事简单的农业生产活动，鲜有其他收入来源，造成这一情况的主要原因还是子女成家分户；二是家庭突然遭遇不幸，丧失主要劳动力；三是家庭中有患有疾病或年老的家庭成员需要照料，无法外出务工；四是能力有限，缺乏致富的眼光、技术、资金和手段。随着农村社会保障事业的发展，一部分符合条件的低收入农户逐步进入农村社会保障体系属于开发式扶贫的对象。

　　二、面临的困难与问题

　　通过走访座谈，基层干部和群众向我们反映了当地一些实际困难和问题，结合我们的思考，主要有以下几个方面：

　　一是片区地处县域内较为偏远的地区，交通不便，境内公路等级偏低、通达度不高，镇与镇、村与村之间闭合路网尚未形成，路面损坏也较严重，生产生活资料和农副产品进出困难，成为群众致贫、制约沿湖地区经济发展的重要原因之一。如卢集镇，虽然距离县城仅15公里，但目前没有直线道路连接，需绕行35公里，通行时间50多分钟，农民进城难度很大，农业运输成本也很高。

　　二是农田水利设施老化，农业生产条件仍然落后。我们实地察看谷嘴村的农业基础设施，村内沟壑纵横，淤塞情况严重，电灌站年久失修，旱不能灌，涝不能排，部分土地的农业生产基本只能望天收。地势高低不平，坑坑洼洼，难以进行规模作业。总体看来，农业综合生产能力亟待提高。农村小型农田水利工程在我省已实施多年，但在这里看不出明显成效。

　　三是长期以来依靠传统农业养家糊口，没有稳定的支柱产业和优势产业。卢集镇经济目前还是以农业为主，是省无公害鱼、米生产基地，但是因为交通、生产条件以及资金和技术等多种原因，传统的农业效益低下，高效农业、现代农业和特色旅游产业发展滞后，水产养殖、加工业因交通问题也缺乏市场优势，更不要说其他工业项目。谷嘴村村支书就感叹道：“要是能有几个工业项目、三来一加项目，把群众从土地中解放出来，安排他们进场务工，脱贫就有希望了。”

　　四是村集体经济薄弱，没有集体经济收入来源。虽然近年来，省对村的扶持力度在逐步加大，村级运转经费和村干部工资有了保障，村部也建了，但是片区内村级经济基础仍然很薄弱，像谷嘴村这样的经济薄弱村，村集体收入为零，根本没有能力通过自身力量改善村内基础设施和进行环境整治。村集体经济的发展很大程度上取决于村组干部带领作用的发挥，一个好的带头人往往能够造福一方。

　　五是农村贫困户的生活保障值得进一步关注。虽然农村总体生活水平提高很快，但是在片区内贫困发生面还是比较广，如谷嘴村近半数农户都为建档立卡农户。随着农村社会保障制度的完善，因病、因残的农户已经逐步纳入社会保障体系，情况相对稳定，但从我们走访的情况来看，其他属于开发式扶贫的对象，有部分农户家庭条件并不比进入低保的农户好多少，这些农户家庭收入来源单一，经济负担重，劳动力不足，出于多种原因，这些低收入农户不符合进入低保的条件，但由于多数人缺乏自我发展的能力，对未来脱贫致富的道路没有能力也没有意识进行规划，通过开发式帮扶实现脱贫也非常困难，这部分群体的生活保障问题需要得到高度重视。

　　六是虽然大多数低收入农户确定了帮扶责任人和帮扶措施，但由于帮扶责任人自身条件的限制（有的一人要帮五、六人；有的自身经济条件就不怎样，根本无力去帮扶别人；还有的帮扶责任人属于组织安排的，本人还不知道等等），从而大多数帮扶措施是空的，根本无法完成帮扶任务。

　　三、寻求解困良策

　　几天的调研，使我们对当地的情况和群众的愿望有了一些基本的了解。如何结合中央和省的政策，找到一条符合当地实际的改善落后面貌的道路？引起了我们深深的思考。

　　（一）围绕片区的整体帮扶规划，整合各方资源，抓住片区发展的主要矛盾，解决主要问题。从实地调研情况看，导致片区落后的因素是多方面的，多重因素互相影响。因此，要破解片区发展困境，就要理清片区发展思路，系统解决长期积累的问题。目前，省已经建立了片区发展的联席会议制度，我厅是成子湖片区牵头单位之一，这是省级层面很好的制度设计。一方面省级各部门围绕片区整体帮扶规划，相互协调，整合资源，另一方面县级围绕整体帮扶规划，以县级新增投入资金为龙头，统筹使用省级各部门各项相关专项资金以及后方单位帮扶资金，从而有效形成帮扶机制。再一方面努力解决好关键问题。根据整体帮扶规划，成子河航道、成子河旅游公路建设工程是加快推进成子湖片区扶贫开发的重点龙头项目，具有基础性和战略性的地位。建成后，将一举实现成子湖与京杭大运河的贯通，淮河北上船舶运输里程缩短51公里，实现与泗阳县城、盐徐高速互通，从根本上摆脱成子湖地区交通物流的制约，同时在农田灌溉、防洪排涝、城镇改造和旅游开发上也将产生极大的效益。该两项工程总投资5.43亿元，目前泗阳县已经自行筹措部分资金，开展了项目前期建设。由于泗阳县属于全省经济欠发达地区，自身财力难以保障工程建设需求。我们决定将这一问题带回省里，主动帮助协调：一方面争取省领导支持，另一方面协调省交通运输厅对该项目给予立项支持，我厅将积极配合省交通运输厅落实相关资金。

　　（二）继续加大农业基础设施建设，提高农业综合生产能力。自然条件差、农业生产基础设施落后是片区发展的瓶颈之一，我们认为，在新一轮的扶贫开发工作中，加大片区的农业综合生产能力建设也是破解难题的重要措施。下一步，要继续加大对片区农业基础设施建设的投入，整乡或数乡推进，加大农业开发力度，改造中低产田，平整土地，改良土壤，疏通沟渠，结合土地流转，集中土地，调整布局，改造或新建水利设施，提高农业产出比率，引导农业规模化生产，为传统农业向现代农业转变夯实基础。

　　（三）对低收入农户建立更为综合的帮扶机制。新一轮帮扶中要更加突出鼓励就业的政策，实践证明，就业特别是公益性岗位等稳定就业对低收入农户增收脱贫作用明显。要完善帮扶对象的公共服务，保障其参加新农合、新农保等各种农村社会保险和接受教育、培训等。同时，低收入劳动力培训、扶贫小额贷款等其他扶贫政策也围绕这些低收入农户展开，形成就业、社保、医疗、义务教育、劳动力培训、金融服务等全方位的帮扶政策体系，形成扶贫长效机制。要加大社会保障和社会救助的帮扶力度，对建档立卡低收入农户要做过细的梳理，对确实不具备开发式帮扶条件的低收入农户，还是要逐步列入农村低保的范畴。

　　（四）要千方百计培育农民合作组织。从调研的实际情况看，经过多年的帮扶，目前仍然处于贫困线下的低收入农户，个人能力非常有限，难以仅仅通过个人发展实现脱贫的目标。此外，帮扶责任人带动农户脱贫的能力也有待进一步观察。我们认为，鼓励各种形式的农民合作组织也许是一条破解低收入农户脱贫增收的道路。县、乡、村政府负责搭桥，低收入农户以自己的土地、财政提供的奖补资金、扶贫小额贷款资金等多种资源作为股金加入合作组织，在能人大户的带动下，充分利用省财政对于农民合作组织的扶持政策，发展壮大农业产业。同时，以农民合作组织的形式的出现，大大增强了单个农户抵御市场风险的能力，也打破了低收入农户发展能力欠缺的瓶颈。

　　（五）要进一步增强村集体经济实力。调研中我们觉得，村域社区内农田水利、机耕道路等基础设施，机械作业调配等生产服务以及鳏寡孤独扶助等社会事业，在当前条件下，对村集体组织仍有较强的依赖性，它所产生的费用，在公共财政难以辐射的情况下，需要依靠村级集体经济来支撑。因此，各级政府及财政部门要通过多种形式对村级集体经济发展予以支持，鼓励其开展土地流转，在工业集中区集资建设厂房、组建农民专业合作社等多种方式，壮大集体经济，增加积累。

　　（六）财政“一事一议”奖补政策急需扩大覆盖面。目前，“一事一议”奖补资金，以村内道路、桥梁和小农水设施为重点，重点向路桥等基础设施倾斜，三年多来，我省围绕解决农民行路难、吃水难等问题，按照适度集中投入的原则，要求县（市）按照“一次规划、分年实施、三年覆盖”的要求建立奖补项目库，每年对三分之一的行政村实施奖补。几年的试点我们体会到，将普惠制和特惠制相结合，开展一事一议财政奖补工作，坚持稳定奖补资金存量搞普惠，奖补资金增量搞特惠，既能着眼当前为农民排忧解难，又能着眼长远，深化体制机制改革，促进城乡基本公共服务均衡化发展和社会主义新农村建设，一事一议财政奖补工作可以在一个新的层面得到提高和完善。

　　四、创新财政支农政策的两点认识

　　这次“三解三促”活动，不仅对我们转变工作作风、增强为基层服务意识有了一个很大的促进，而且通过对基层实际情况的把握，引发了我们对创新财政支农政策的新认识。

　　（一）在研究资金整合的同时，也要研究政策整合，发挥“政策包”的效应。以扶贫工作为例，现在省级扶贫政策包括财政奖补资金、劳动力培训、扶贫小额贷款等多项扶持政策，基层同志经常反应政策的力度不够大，需要加大政策力度，如要提高扶贫小额贷款单户贷款额，提高大户贷款的比例等。但我们看来，问题的关键并不在于扩大单项政策的扶持力度，而更多地是需要考虑如何通过同一载体将现有的扶持政策进行整合，从而产生超过单项政策效益之和的“政策包”效应。比如一户贫困户可以享受4000-5000元的财政奖补资金，可以享受扶贫小额贷款1万元，还可以享受劳动力培训补助（以上政策均已实现了普惠），如果将三项政策同时围绕一个贫困家庭实施帮扶，效果一定会更加明显。但关键是需要村组织的组织与牵头。

　　（二）公共财政的改革方向要进一步理顺政府与市场的关系。十八大报告指出：经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。因此，我们思考财政支农政策创新的方向是：

　　1.在支持方向上，要跳出对单一环节和单个领域，转向支持产业主体。主体强，则产业强，反之亦然。中央1号文件指出：农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。在财政资金的支持方向上，我们考虑能否跳出以往对农业产业关键环节和重要领域支持的思路，逐步转向支持产业内的主体，以支持产业化龙头企业、农民合作社、家庭农场、专业大户等产业主体为目标，支持其提高产业化、组织化、服务化程度，达到提高农业生产效率、农民收入的目标。

　　2.对产业主体采取市场化支持与财政补助相结合的方式。长期以来，农业的产业化程度低有很多原因，其中采用非市场化手段支持产业主体发展是重要原因。原有“分钱、分项目”的分配模式，极易形成由政府决定产业主体“谁输谁赢”的局面，也不利于农业产业主体在市场竞争环境中成长。我们认为，支持市场主体本身的支持主要采取市场化的方式。

　　一是在省级层面打造一个由财政资金牵头打造的平台，通过财政资金的撬动，通过吸引社会各类资金参与，通过市场化、商业化的运作，支持农业产业主体做大做强。

　　二是对市场主体从事准公益性，直接为农服务的项目，按照“谁生产、谁服务、补贴谁”的原则，给予一定生产性补贴。一方面提高农业生产规模化、产业化、科学化发展程度；另一方面，通过对服务成本的补贴，降低农户成本，增强市场主体对农户的吸引能力。

　　3.支持的内容要涵盖农业生产全过程。平台的设计上，应从农业产业链和社会化服务链角度，打通各专项资金的壁垒。从商品化育秧、机插秧、病虫害防治、肥水管理、统一机收割、秸秆机械化还田和烘干仓储等全流程的保姆式的服务，不仅解决谁来种粮问题，也解决了种粮效率问题。