江苏省财政厅厅长 刘捍东

　　江苏省的预算绩效管理工作在全国起步较早，几年来，在建立全过程预算绩效管理机制上进行了有益的探索，对增强预算单位绩效责任意识，规范财政资金管理，发挥财政资金使用效益起到了积极作用，取得了一定的成效。

　　一、推进全过程预算绩效管理

　　（一）坚持成本效益原则编制绩效目标

　　绩效目标管理是预算绩效管理的基础和前提，江苏预算绩效目标管理更多侧重于项目成本效益的审核和把控。2009年，江苏选取科技厅19.4亿省级财政科技创新与成果转化专项资金作为绩效目标管理试点项目，2010年扩大到省教育厅、省农委等6个部门，涉及72个专项、省级财政专项资金131亿元。2011年，试点工作扩大到18个部门，涉及249个专项、省级财政专项资金491亿元。2012年，省级24个部门所有专项、其他部门部分专项实施预算目标管理，涉及336个专项、省级财政专项资金481亿元，省级专项资金绩效目标覆盖面达到75%以上。

　　江苏预算绩效目标管理将项目投入产出的匹配性作为重要内容，从成本效益角度分析财政支出是否合理，绩效目标的编制与投入产出是否紧密联系。一方面，财政在以不影响和削弱项目绩效的前提下加强审核，调整削弱相当数额部门申报投入。另一方面，通过绩效目标管理，细化量化绩效目标，明晰资金分配，为预算执行和实施跟踪监控、防止部门内部和部门之间项目交叉重复、省级专项资金归并整合、财政监督、绩效评价和绩效审计提供了强有力的工具。部分地区和部门探索了财政资金竞争性分配机制，为降低和控制成本、提高财政资金绩效进行了有益的尝试。另外，我省率先在全国建成了预算绩效管理信息系统，与预算部门同步联通，从源头上运用成本理念和技术手段科学管理预算。

　　（二）坚持结果应用导向实施绩效评价

　　绩效评价是预算绩效管理的核心环节。2009年，江苏对22个项目、145亿元投入资金进行专项绩效评价。2010年，省级部门自评价扩大到90个项目、276亿元左右专项资金。2011年，对预算绩效目标管理6个部门的71个项目、145亿元财政资金进行绩效评价。省级联动项目采取“用一把尺子量百家”的做法，针对不同行业、相同类型以及上下游项目进行比较评价。在此基础上探索深度评价和政策评价，2012年选择省教育厅高等教育教学改革与质量工程项目进行政策评价。

　　绩效评价对完善财政支出政策作用的发挥，评价结果的应用起到重要作用。省财政厅党组强调要敬畏权力、慎用权力、用好权力，运行绩效考核，通过科学化的手段分配专项资金，尽量减少人为因素对资金分配和政策制定的影响。针对评价结果应用，由厅层面统一协调，实现各业务处室的真正融合。如建设部门管理的区域供水项目和水利部门管理的农村饮水项目，属上下游项目，涉及财政厅经建处和农业处，在某些方面某些地区出现项目上的重叠，易造成资金的使用效益相互抵消、财政资金使用效率不高的现象。今年厅里决定将这二项资金“捆绑”安排和使用，确保项目绩效达到最大化。近年来，省财政厅还多次向省委省政府报送绩效评价报告，得到了有关领导和部门的充分肯定。同时，绩效评价结果与项目立项及资金安排紧密挂钩，对于评价较好的项目，增加项目资金，评分69分以下的，调整或取消项目。

　　（三）突出评价指标技术提高行业质量

　　个性指标是预算绩效管理的重要依据，科学合理的个性指标是有效开展绩效管理工作的基础和前提，个性中还有共性指标，共性指标中也含有个性指标。但由于绩效管理对象涉及面广，情况复杂，加之工作起步时间不长，实际评价管理工作中个性指标的设置是一个难点问题。江苏财政始终将指标库建设作为绩效管理的技术工具，指导应用于全省预算绩效管理工作，几年来已积累了9000多个绩效目标、指标和标准值。江苏还对资金量和项目量特大的部门，如省交通厅、省教育厅，按类、款、项目等层级设置体现行业特点的个性指标体系，经交通部、教育部等专家评审，个性指标体系已填补了国内同行业空白，有力地指导了该行业的科学发展进程。

　　（四）倡导绩效文化理念提升绩效管理

　　为建立健全预算绩效管理“江苏模式”，引领市县预算绩效管理齐头并进，江苏还推进预算绩效文化建设，协调上打通“六环”（“外三环”围绕战略指导层面，即财政部的业务指导、省委省政府的高度重视、厅党组的正确领导。“内三环”围绕工作贯彻落实层面，即省级部门的支持、厅各相关处室的理解、全省财政绩效系统的执行），落实上发挥“六动”（启动、发动、触动、联动、滚动、行动），精神上激发“六情”（热情、激情、用情、才情、手下留情、毫不留情）。通过几年的探索实践，江苏预算绩效管理得到了财政部、省委省政府的充分肯定和社会各界的一致认可，2011年至2012年连续两年被财政部评为全国预算绩效管理工作考核一等奖。省委书记、省长多次对预算绩效工作作出重要批示，近30个兄弟省市来江苏调研交流。

　　二、制约预算绩效管理纵深拓展的因素

　　一是有些环节上的工作仍然薄弱。由于行业和业务千差万别，从理论到实践上又几乎是一片空白，绩效评价指标设计成为专项资金绩效管理的难点之一。由于预算绩效管理业务新、理论性强、涉及面广、技术要求高，没有现有的专家可以借用，特别是缺乏既懂专业又懂绩效还懂财政的三维型专家。预算绩效管理工作受预算、项目、资金、财政管理体制等因素制约，工作流程还不够顺畅。

　　二是工作协调上存在一定的难度。由于预算绩效管理工作新，财政部门业务处室工作忙，致使个别业务处室有依赖情绪，希望所有绩效工作都由绩效管理处具体实施，在开展绩效评价工作时，个别处室认为绩效管理加重他们的工作量，甚至影响到他们的责权，会产生抵触情绪，在部分工作配合协调上出现“无动于衷”的现象。初次开展预算绩效管理工作的部门单位有畏难情绪，由于技术难度大，以及“评与被评”间的习惯性对抗，使得预算绩效管理工作在推进过程中面临一定的阻力。

　　三是人员的素质制约绩效管理推进。预算绩效管理是一个新生事物，也是一个复杂的系统工程。江苏省市县财政部门大多已设立专门机构，但有的机构只有一人负责，加上人员流动性大，懂管理、懂业务、懂操作的复合型人员较为缺乏。此外，预算部门，参与评价的第三方中介机构等，精通预算绩效管理的人员更是缺乏。因绩效管理涉及部门的所有业务处室，随着财政改革的持续深入推进，主管部门财务处室的工作量持续增加，而财务人员配备并没有及时跟进，给现有财务人员带来了一定的压力，在一定程度上也影响了报送绩效管理相关资料的时间和质量。

　　三、体制机制创新引领预算绩效管理纵深拓展

　　一是谋划预算绩效管理顶层设计。由于行业差别、各项资金的不同特点，在针对具体财政专项进行绩效管理时，制度和规范上还有需要完善的地方。中央和地方都需要从顶层设计入手，对包括绩效内容、管理流程、评价结果应用、绩效问责等在内的预算绩效管理做出规定，做到有法可依，有规可循，用法律规范调整各方面关系。

　　二是夯实预算绩效管理技术支撑。绩效评价指标设计成为专项资金绩效管理的难点之一，应由中央和地方财政部门协作，逐步建立统一的财政支出绩效评价行业指标体系和标准体系，形成一个绩效评价参考指标。一些主要的行业标准值可以像预算科目一样在全国每年公布一次。建立全国共享的绩效评价专家库、第三方评价中介库，便于各地在推进预算绩效管理工作中节约成本、提高工作效率。

　　三是深化预算绩效管理研究实践。我国预算绩效管理起步晚、配套不够完善，在理论研究和实践探索上需要进一步深化。一方面要对预算绩效管理的范围、方法、技术手段进行探索和研究，对绩效评价与管理机构的职能界定进行一定的探讨。如对设立项目与安排资金先后顺序，仍然存在不同的观点，一种是先有项目及目标，后落实资金，即部门申请的项目需要编报绩效目标后才能编制预算和安排项目资金；另一种是先安排预算，后设立项目与明确目标。目前江苏偏向于前者，力求冲破旧体制、旧习惯的束缚。另一方面要着眼长远，提升预算绩效管理技术含量。绩效管理不仅涉及财政和资金管理，还涉及项目和行业管理，要探索组建绩效评价协会，实行行业准入制度，逐步建立绩效评价中心。

　　四是加强预算绩效管理结果应用。明确与落实绩效目标评审、绩效评价结果作为预算安排、预算调整和进入财政预算滚动项目库的重要依据，特别是滚动项目库应用一定要与预算绩效管理结合起来，以利于节省项目申报时间和项目编报质量。参照绩效目标评审与绩效评价结果，采取相关措施，完善制度规范。加强绩效信息公开，定期向政府部门或人代会报送绩效评价报告，将部门预算绩效、问题、建议向有关上级部门汇报并对外公开，对存在严重问题的，按相关规定进行问责。结合群众路线教育实践活动，加强和纪委等部门的沟通协调，与监督、监察、审计等部门互通信息，积极将预算绩效管理纳入政府效能建设范畴，通过政府层面来推动预算绩效管理各项工作。