（财政论坛供稿）

　　固本强基抓内控，财政监管上水平

　　                    —— 关于加强乡镇财政内控机制建设的思考

　　如东县财政局         刘刚等

　　近年来，随着农村综合改革的不断深化，乡镇财政工作职能和任务发生了深刻而显著的变化，一些矛盾和问题也在改革和发展中逐步显现出来，特别是资金监管方面尤为突出。各类涉农惠农资金监管是新形势下乡镇财政工作的重中之重，也将成为基层财政工作的主要职能。准确把握乡镇财政工作的特点，有针对性地加强财政内控机制建设，不仅是一个十分迫切的课题，而且已成为公共财政建设中一项战略性工程。

　　内部控制是指经济单位和各个组织在经济活动中建立的一种相互制约的业务组织形式和职责分工制度，是一种管理原则，更是一种管理程序和方法。乡镇财政内控机制是财政部门为履行公共财政职能，实现财政管理目标，通过规范业务流程，制定并实施科学合理的控制程序和方法，对财政风险进行有效识别、控制和监督的制度体系。完善乡镇财政内控机制建设，对于切实提高乡镇财政部门依法行政、依法理财水平，有效预防违法违纪问题发生，保障财政资金和财政干部安全，具有重要的作用。

　　一、 乡镇财政监管方面的存在问题

　　近年来，乡镇财政认真履行财政职能，积极发挥基层财政服务、管理、监督的基础作用，已成为推进乡镇财政科学化精细化管理的生力军。广大乡镇财政干部在为支持社会主义新农村建设、贯彻落实国家支农惠农强农政策、提供公共产品和服务、保障和改善民生、组织财政收入、合理分配资金等财政日常管理工作中，通过完善制度，健全机制，强化监督，在加强乡镇财政规范管理上作出了有益的尝试和重要的贡献。虽然乡镇财政监管在服务惩防体系建设，保护财政资金和财政干部安全方面的作用凸显，但还存在一些问题，主要表现在：

　　（一）支农惠农资金监管不到位。当前，乡镇财政支农惠农资金监管没有全部到位。主要表现在两个方面：一是监管职能不到位。乡镇财政监管的依据只是各级的部门文件，没有一份综合性明确财政监管职能的法律文件。加之条块分割，很多涉农政策和资金都是由相关职能部门具体落实，部分项目资金存在挤占挪用等现象，乡镇财政处于一种尴尬的两难局面，不管失职，管了有心无力很难到位，同样要承担监管的责任。二是监管工作不到位。涉农惠农资金发放的流程环节上一些制度没有发挥应有的作用，内控制度上还有漏洞，滞留、截留、挪用专款资金，专款没有全部专用有之；不按规范程序申报、拨付、发放补贴资金，少数财政人员利用制度漏洞，虚报、冒领、骗取补贴资金有之；不按规定要求，强农惠农资金发放工作不透明有之，等等。这些问题很大程度上是因为财政内控工作流于形式，没有全面落实乡镇财政监管职能所致。

　　（二）乡镇财政财务管理不到位。一部分乡镇领导财经纪律观念淡薄，财务管理薄弱。乡镇在收支和日常财务管理上，很多没有按照财政财务制度办事，开支随意性比较大，支出管理全凭主要领导“一句话”说了算，截留、挪用财政资金现象比较突出。同时，预算管理不规范，预算编制不科学，资金分配不透明，预算调整随意性大等现象时有发生。少数乡镇领导凌驾于预算管理之上，乡镇财政内部监督成了一句空话。有的乡镇财政资金监管意识不强，一定程度上存在“重资金分配，轻使用监管”，“重项目申报，轻后期监督”的现象，资金信息不通畅，专项资金游离于监管之外。少数乡镇财政收支矛盾突出，乡镇负债居高不下，财政赤字逐步显现化，有的乡镇负债余额已超过当年可用财力。

　　（三）乡镇财政内部控制不到位。少数乡镇财政内部控制制度不健全，管理不规范。乡镇财政一些工作岗位和工作流程内控制度不够健全，存在制度空缺；一些主要岗位，工作流程环节虽有制度，但是制度存在漏洞，不适应客观实际要求；一些制度的预防性、约束性、系统性和可操作性有待提高，执行内控制度的长效机制有待形成。同时，抓内控机制落实的思路还不够开阔，要求还不够严格，措施还不够得力，效果还不够理想，离上级要求和群众期望还有一定距离。

　　二、乡镇财政内控问题的原因分析

　　深入分析产生上述问题的原因，既有主观原因，也有客观原因，归纳起来，主要有以下几个方面的原因：

　　（一）乡镇财政职能多、任务重、压力大。目前，乡镇财政职能不断增大，特别是惠农补贴政策多，补贴资金总量大、补贴项目近百个，涉及人员众多。新农合、新农保、新农村基础设施建设任务不断增加，工作量大，人手不足，经费不足，乡镇财政往往应接不暇，疲于应付。眼下凡是有财政资金的地方，乡镇财政都有监管责任，单凭财政所的人手要监管到位显然不现实。

　　（二）乡镇财政内控不完善、不平衡、不到位。随着乡镇财政职能不断转变，需要完善乡镇财政内控机制建设，通过执行相关制度，规范工作程序，实现乡镇财政规范管理目标。但目前由于相关法律法规的规定以及体制机制原因，乡镇财政内部控制机制还处于缺位状态，乡镇财政资金就近就地监管还存在“短板”现象，乡镇财政内控制度有的尚不健全，部分财政所内部监督工作仍较乏力，内控制度执行不力，内部监督检查不够规范。内部监督与外部监督检查联系不够紧密，内控机制建设还不能适应依法理财工作的要求。

　　（三）乡镇财政财务管理不规范、不科学、不透明。目前，乡镇财政资金规模越来越大，有效地管好用好财政资金显得非常重要。而乡镇有些单位内部财务管理混乱，缺乏有效的内部控制监督机制和手段，造成资金资产损失浪费；有些单位利用虚假发票掩盖不合规支出套取财政资金；有些单位采用“白条抵库”、虚构支出业务等方式贪污挪用资金；此外，资产账外核算、出借银行账号等违规违纪现象也时有发生。由于乡镇财政内控制度建设不完善，内控制度科学性不强，内控执行不透明等因素，造成乡镇财政内部控制简单等同于内部会计控制，致使内控制度不能有效执行，内控监督走过场。同时，乡镇财政队伍年龄结构老化、干部青黄不接，综合素质普遍不高，难以适应乡镇财政内控机制建设的需要。特别是乡镇其他职能部门出于部门利益的考虑对财政的内控监管存在一定抵触情绪，而财政的协调性不强，容易造成财政“一头热”的局面，与按照乡镇财政就地就近监管资金的诉求极不相称。

　　三、加强乡镇财政内控机制建设的对策思路

　　面对日益变化的新形势、新要求，日益繁重的新职责、新任务，乡镇财政要把加强内控机制建设作为提高财政管理水平的重要手段常抓不懈，实现财政监督职能触角向基层延伸和乡镇财政资金监督的日常化、常态化、持续化，从而实现真正意义上的财政资金全覆盖、无缝隙监管。

　　（一）夯实基础，在提高内控机制的规范性上求突破。深入贯彻落实《财政部门内部监督检查办法》，要将内控机制建设作为乡镇财政管理的重要环节，摆上议事日程，纳入制度设计，统筹考虑，积极推进。要按照“不相容职务相分离”的原则，乡镇财政调整内设机构职能，完善相关管理制度和操作规程，建立权责清晰、职能明确、相互制约、运转高效的内控机制，实现授权与执行分离、执行与审查分离。为了深入推进乡镇财政资金监管工作，2012年，江苏省财政厅在全省30个县（区）进行乡镇财政资金就地就近监管试点工作，定期组织开展农村粮食直补、农资综合补贴、“家电下乡”补贴等资金的发放以及村级“一事一议”项目实施情况的监管监察，发现问题及时查纠，确保国家各项民生政策真正落到实处。据统计，试点县（区）纳入乡镇财政资金监管的资金规模达到416亿元，查处违纪项目金额300万元，节约财政资金700万元。今年起，将乡镇财政就地就近县乡联动监管工作从30个试点县扩展到全省，覆盖到所有县乡财政，由推开转向深入，由粗放转入规范。我们要抓住乡镇财政资金就近就地监管的有利机遇，在推进基本公共服务均等化、建立财权和事权相匹配的机制、财政资金有偿使用、建立财政资金可追溯机制等方面，进一步完善内部控制制度，注重制度建设的系统性、科学性和先进性，提升制度建设的执行力，确保各项制度落到实处，从而规范和约束乡镇财政管理工作行为。

　　（二）强化监管，在提高内控机制的可执行性上求突破。乡镇财政是最基层的一级财政，是财政工作体系的基础。要发挥乡镇财政就地就近实施监管的优势，建立权责清晰，职能明确，相互制约，运转高效的内控机制，对本级和上级财政安排的资金以及其他部门、其他渠道下达的财政性资金，实行全面监管。在明确监管范围的基础上，从完善规章制度，健全内控机制，提高管理效益等方面入手，建立全面系统的乡镇财政内控制度体系，制定完善的预算资金管理、资产管理、办理流程、政务公开、服务承诺、首问负责、限时办结、责任追究等规章制度，制度设计要体现创新性、前瞻性和预见性，使工作做到有章可循，做到用制度管权，按制度办事，靠制度管人，以标准化的流程设计乡镇财政业务的管理，建立信息通达、公开公示、监督抽查、考核激励四项机制，强化内控工作，提高监管水平。一是信息通达机制。乡镇财政资金监管信息在乡镇财政所与县财政局之间双向传递。主要包括各级政府和部门安排用于乡镇、村等基层组织的各类财政资金的政策文件、管理办法、拨款文件等，县乡财政指定专人为信息联络员，具体负责收集整理和传递资金监管信息，并定期核对资金监管信息。二是公开公示机制。按照相关政策要求和规定，对各级各部门预算安排用于乡镇等基层组织的各类财政资金，包括补助类、项目类、乡镇财政本级安排资金等有关情况进行公开公示。对公开公示主体有明确规定的，由规定的主体负责。没有明确规定的，按“谁分配、谁公开，分配到哪里，公开到哪里”的原则进行，对于影响较大，群众关注度较高的，通过广播、电视、网络、短信等方式进行。三是监督抽查机制。对纳入乡镇财政监管范围的补助类资金的补助对象、发放标准、发放程序、财务管理等情况，进行监督检查和抽样检查。四是考核激励机制。每年组织对乡镇财政资金监管工作进行考核，主要看内控制度是否健全，内控措施是否到位，提供的基础数据是否真实可靠齐全，岗位责任是否落实，监管是否有效等，考核结果作为乡镇财政干部选拔任用、调动、评先评优工作的重要依据。

　　（三）创新方法，在提高内控机制实效性上求突破。乡镇财政信息化是推进财政内控机制建设的重要技术支撑。要按照金财工程要求，建立健全各种基础数据动态采集机制，在确保数据安全的前提下，加快推进系统应用和数据动态管理，及早实现乡镇财政业务工作信息化管理、无纸化办公、电子化公示和查询，并逐步建立流程畅通、业务系统、数据共享的一体化管理信息系统，从而为加强对乡镇财政资金运行情况的实时监控和跟踪分析创造条件。要树立“大监督”理念，建立健全乡镇财政高效顺畅的内部监督机制，努力做到监督与日常管理同步，监督与资金流向、流程和使用结果同步。在乡镇财政业务管理工作中，注重事前、事中、事后监督相结合，注重日常监督与专项监督相结合，通过采取监控、督促、调查、核查、审查、检查、评价等方法，实现自我发现问题、自我整改纠正、自我规范管理，提高财政资金分配与使用的规范性、安全性、有效性。要落实“为国理财，为民服务”的财政工作宗旨，把深化内控机制建设作为党风廉政建设责任制的重要内容，加强组织领导，坚持以制度管人管事，实现乡镇财政权力、岗位、责任、制度的有机结合，将财政权力运行的全过程都纳入制度约束之下，最大限度地减少体制障碍和制度漏洞，确保财政各项任务顺利完成，确保乡镇财政资金和财政干部两安全。