江苏丹阳市财政局副局长  吴敏德　　

　　加快推进农村综合改革是当前一个时期服务“三农”、统筹发展、建设现代化新农村的核心内容。这项工作看似范围宽泛、内容务虚，而实际上却正好切合了当前农村发展的历史机遇，是推进农村现代化的重要突破口。

　　改革开放以来，我市作为苏南发达地区，农村的经济建设和社会事业都取得了长足的发展，生产力水平和农民生活条件得到有效的改善，城乡面貌日新月异。与此同时，农村的经济形态和社会形态也在发生深刻的变化。一是在就业市场全面开放条件下，大量的农民转化为产业工人，随着务工收入比重的不断增加，使农民对土地和农作收入的依赖程度降低。二是在城乡一体化趋势引领下，大量生活水平改善的农民选择到城镇居住，农村户籍人口与实际居住人口大相径庭，形成许多空壳村、空关户，留守的农民以老弱为主。三是在农民收入多渠道的比较优势下，农村农民正逐步摆脱弱势地位，因为土地收益等因素的存在，农村户口比城镇户口更加具有吸引力。这些变化都对我们的农村政策提出了新的要求，顺应历史潮流科学决策，就会赢得新一轮农村发展的先机，反之则会阻碍历史进步，错过重要机遇期，影响农村经济的健康发展。

　　纵观现实，我们的农村改革与发展也同样面临着困惑。一是在地方财力非常有限的情况下，农业投入浪费的现象客观存在。村落、坟地散落田间，路网弯曲、池塘淤积，“小而散”的凌乱布局成为推进农业机械化、集约化的重要屏障；由于缺乏产业规划和建设规划，农村的土地流转和产业结构调整随意进行，造成因为种植品种变化，刚刚完成的水利设施无法配套利用；因为村庄的拆迁改造，新建完成的道路和桥梁，不能有效发挥原来的设计功能；二是在不断加大支农投入的同时，农村面貌的改善缺乏亮点。虽然每年的财政支农投入增幅较大，但是没有规模化的农业产区，缺乏很有影响力的特色产业，农村产业布局交叉零散，农民种植的随意性强，没有形成规模化亮点。由于没有形成规模化的格田成方的农田基础，严重制约了农业生产的机械化、现代化进程。三是在农民收入日益增长的同时，村镇现代化进程相对滞后。苏南快速发展的乡镇工业基础为农民增收创造了条件，大量农民在城乡一体化的浪潮中进城、进厂务工，农民的实际收入大幅提高。但是，由于农村基础设施建设的推进速度不快，大量的农民因农村居住条件落后而集聚城区成为居民。而我们的社会管理还是习惯于以户籍人口来配置，与实际居住人口相去甚远，造成实际上的资源浪费和过剩；现在村庄里大量空置房屋的存在形成了潜在的土地浪费，特别是有些外地人开始购置农民闲置房屋，为以后大规模村庄拆并留下隐患。因此，大力推进农村综合改革正当时，历史机遇不可多得。

　　在城乡一体统筹发展的大背景下，土地流转实现了生产要素的整合，合作经营实现了生产方式的整合，机械作业实现了生产方式的整合，集中居住实现了生活空间的整合。农村综合改革，必须以“整合”为纲领，以统筹规划为抓手，着力推进乡村城镇化，加速实现农业现代化，最终达到城乡一体化。

　　一、 整体规划，推进乡村城镇化

　　一是要科学制定规划。要在广泛深入的调查研究基础上，多方通力协作，制定一个集水利水系、种植产业、居住村落、交通桥梁为一体的规划，不能各行其是，多头规划，要能把各种规划重叠在一张图上。特别是要结合历史文化、空间布局、现实状况、发展前景等因素明确保留和拆迁的村落。要像重视城市规划一样重视农村规划，强调规划的严肃性，这种强制性不仅体现在住房建设上，也要体现在产业布局、道路水利上，避免农业基础设施投入的浪费。虽然规划的美好不能在一朝一夕变成现实，但是通过我们长年不懈的努力，现代化新农村就会在我们的手中变成现实。二是要突破拆迁瓶颈。随着城乡一体化进程的加快，真正以农为生、坚守乡土的农民已经很少，且以老年者居多。大部分农民已经转化为产业工人，居住也向城镇集聚，农村集中居住已经成为农业走向机械化、集约化、现代化的必然选择，村落民宅的空置也为拆迁集聚创造了条件。但是，农村与城市相比，土地价格、房屋价值、生活环境等差别很大，一味抄袭城市拆迁模式是行不通的。我市“界牌模式”开创了农村集中居住的新路，但是，需要十分雄厚的财力支撑，其他经济相对薄弱地域却无法复制。因此，我们还必须打破传统思维，突破拆迁资金不足的瓶颈。在总体规划统领下，把大量的农民集中到老城区、开发区，集中到建制镇、拆并镇，集中到规划保留村的周围，打破城区拆迁“以房换房、货币补偿”的传统定势，创新农村拆迁“以地换地，自拆自建（合作）”的新途径。利用周转土地指标（建设-拆迁-复垦）实现良性循环，用优越的区位优势、优美的居住环境引导农民按宅基地面积以“偏地”换“热地”，通过地价的区位级差消化拆迁成本。这样还可以引导在城市工作的工人、教师、公务员、企业老板等利用自有资金回乡为其亲属建房造屋，不仅能改善留守父母的居住条件，也为自己以后告老还乡留下资产，为城市反哺农村建立现实的资本回流通道。由于农村土地不具备商业开发价值，仅为土地复垦用途，也没有回迁压力，我们就有时间按照规划一个村、一户房地拆迁，用事实上的实惠引导农民自觉拆迁。还要采取分类处置的办法进行，防止“一刀切”，使加快拆迁村庄成为可能。对于家庭高收入的可以给地给图自拆自建，建设独栋或者复式建筑；中等收入可以自拆代建，政府集中建设多层住宅，也可以鼓励农民自行压缩宅基地面积来换取建设资金。低保贫困户由政府按最低保障面积代建，除去宅基地换房价值以外部分，无偿提供居住，但超出部分的产权归政府所有。在此同时，要继续推进平坟还田，在做好安息堂、集中建公墓的前提下，更好地整合土地资源。三是要提升居住环境。要加大力度推进乡镇集中居住区的基础设施建设，提升城市化水平。对定点保留村，要整合村委会、卫生室、敬老院、就业民政服务平台等多项职能，建立综合服务中心，把行政职能、养老保障、卫生保健、文化设施、信息服务等功能整合在一起，提高居住人群的生活质量。

　　二、规模集约，加快农业现代化

　　一是生产方式集约化。集中居住完成了土地资源的整合，为农业生产规模化创造了条件，通过割田成方，合理布局，才能真正呈现现代化农业生产的新面貌，让更少的人从事农业生产，才能有效提高农业生产率。二是耕作方式机械化。“锄头和钉耙”永远翻不到现代化，机械化生产是农业现代化的根本标志。三是经营方式多元化。事实上现在农民对土地的依赖程度已经大大降低，在农民收入的构成中纯农收入比重逐年降低，因此，我们要大力推进土地流转，把土地经营权不再作为农民赖以生存的唯一经济来源，而是农民的一项福利，流转土地和征用土地都是农民经济收入的一项补充。可以探索土地经营权的虚拟化，更好地量化田亩的收入标准，而不再确定田亩的具体位置。要大力推进合作经营，用公司化、工厂化、农场化的方式经营农业生产，农民既可以是投资者也可以是打工者。

　　三、 统筹兼顾，实现城乡一体化

　　现在我们针对农村的社会管理服务基本上都是依据户籍人口展开，人员和设施的资源配置往往供大于求，我们根本不清楚有多少人天天在农村，有多少人晚上在农村（进城打工者），有多少人周末在农村（周末回乡看父母），有多少人年终在农村（到外地打工者），这些基础数据的缺失，导致大量的社会管理服务资源配置过剩。城乡一体化发展的目标看似离我们很远，其实城乡二元结构早已被打破，一体化已经悄然走到我们身边，只是有些方面还要加强和完善。一是居住一体化。住房的市场化格局早就形成，在城市社区居住的大部分是新居民，他们不久前就是农民，甚至现在还是。二是就业一体化。劳动力市场早就放开，城市居民“包分配”的时代早就结束，农民与产业工人之间可以随时转换，我市农民收入的绝大部分都来源于就业收入。三是保障一体化。我们已经建立了职工保险、新型农保、最低保障的三个层次保险，而其间都有自由转换的通道，参加何种保险不是因为身份，而是收入状况。农民很多已经参加职工保险，收入低的城市居民也在参加新农保。收入无保障的由政府实行最低保障。四是教育一体化。要逐步打破户籍限制，按照居住地公平享受教育资源。五是交通一体化。要根据规划，合理布局城乡一体化交通，努力缩短城乡之间的空间距离。还必须在制度创新上有所突破。在关心农民、支持农业的前提下，也要逐步改变把农民当弱势的传统观念，按照城乡统筹发展的要求制定政策，逐步过渡到城乡一体化的完全统一。

　　乡村城镇化、农业现代化、城乡一体化是一个逐步推进、相互依赖的过程，乡村城镇化是基础，农业现代化是标志，城乡一体化是根本。方向明确才会有所作为，效果明显了才能取信于民，推进新农村建设的根本目的，不仅仅是为了几个现代化指标数据，而是要让人民真正感受到农村现代化的新变化、新面貌。我们可以集中财力在一个镇区进行探索试点，取得经验和效果后再全面推开。