江苏省财政厅教科文处 张国栋

　　摘要：农村义务教育债务是制约农村教育事业持续健康发展的突出问题。义务教育债务如不及时化解，不仅会影响义务教育学校正常办学，而且关系农村社会和谐稳定。江苏省按国务院化解农村义务教育债务工作的总体部署，率先在全国全面开展化解农村义务教育债务工作。通过建立三项工作机制，圆满完成了债务化解任务，并有效制止了农村义务教育新增债务。

　　关键词：化解 农村 义务教育 债务

　　农村义务教育是政府必须予以保障的公益性事业，在全面建设小康社会、推进社会主义现代化建设中具有基础性、先导性和全局性的重要作用，直接关系农村人口素质的提高和农村经济社会的长远发展。江苏省在全国率先基本普及九年义务教育，“十五”期间又着力改善办学条件，先后组织实施了农村中小学危房改造和布局调整、“三新一亮”、“六有”、“四配套”等系列工程。但同时，不少地方农村义务教育学校存在着相当数量的债务，直接影响学校的正常运转和广大教职工的积极性，制约义务教育健康发展，影响农村社会和谐稳定。化解农村义务教育债务已成为一项非常紧迫、事关全局的重大任务。

　　根据国务院关于“优先化解农村义务教育债务”和“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的总体要求，江苏省于2007年起全面启动化解农村义务教育债务工作，当年底又被列为全国清理化解农村义务教育“普九”债务试点省份。在省委、省政府的正确领导下，省财政厅会同教育等部门，在化解农村义务教育债务工作中建立三项机制，加大省级统筹力度，充分调动市县积极性，通过全省上下共同努力，圆满完成了农村义务教育债务化解任务，并建立起控制新债的长效机制。

　　一、明确责任承担机制，落实化债主体责任

　　江苏省农村义务教育债务主要是在2000年以后形成的，包括实施中小学布局调整和危房改造中形成的校舍基本建设债务，以及改善办学条件、购置设备等方面形成的债务。由于农村义务教育债务历史跨度长、成因复杂，且涉及面广，开展农村义务教育债务化解工作，首先必须明确化债责任承担机制。责任承担机制主要包括明确化债的责任主体和界定需化解的债务余额两个方面。

　　（一）确定化债责任主体。按照现行财政“分级管理”的体制，以及2003年以后江苏省已经实现农村义务教育“以县为主”管理的情况，江苏省在农村义务教育化债工作方案中明确：县级政府是化解农村义务教育债务的责任主体，化债工作主要由省级人民政府负责组织，县级人民政府具体实施。同时明确，县长是化债工作的第一责任人，对本地清理核实上报债务的真实性、合法性负责。县级政府在化解农村义务教育债务工作中具体承担全面清理核实债务余额、多渠道筹集偿债资金、与省政府签订化解债务责任书、严格规范支付偿债资金以及建立控制新债的长效机制等职责。为保障工作的落实，县级政府组建了由财政、教育、审计、监察等部门参加的工作班子，建立“政府统一领导、部门协调配合、各负其责”的工作机制。其中，财政部门负责牵头制定化解债务的实施方案，编制化债资金预算、管理化债账户、筹集和支付化债资金等工作；教育部门负责填报偿还债权人债务的通知并组织公示；审计部门负责化债账户与偿债资金支付的监管，并在化债工作结束后开展专项审计；监察部门负责化债工作的监督，查处群众举报，处理严重违纪违规行为等。

　　（二）统一界定债务口径。农村义务教育债务成因复杂、时间跨度长，清理核实债务余额必须严格把握政策口径和工作要求。江苏省清理核实农村义务教育债务的范围界定为截至2006年12月31日各县义务教育阶段公办学校的账面债务余额，包括学校因修建校舍和购置设备等形成的债务。清理核实的内容包括债务人和债权人的基本情况、债务类型和成因情况。对债务截止日在建、在办项目可能产生的债务，非学校产生和不应由学校承担的债务，产权不属于学校的资产债务，教育行政主管部门及其直属事业单位和乡镇教育办公室的债务，非义务教育阶段和非公办学校的债务，完全中学债务中属于高中的债务，以及建设教职工宿舍形成的债务，不列入清理核实范围。对债务本金和利息，进行严格区分，按照“分段计息、息不转本、利不滚利”的原则计算债务利息。

　　（三）严格核实债务余额。江苏省清核债务实行县级先清理统计，再由省级审核汇总的办法。首先由有关学校成立清核小组，实行校长负责制，对学校的债权债务进行全面清理核实。县级财政部门会同教育部门，对辖区内农村义务教育债务的债权人、债务人、负债项目、债务形成时间、数额、合同或协议等逐项登记。在此基础上，县级政府组织审计、财政等部门逐校、逐项、逐笔进行审查。各县清理情况上报后，省审计厅等省级部门对县级上报的债务情况进行随机抽查，并依据抽查结果调整抽查地区的债务数额，出具审核报告。省财政、教育部门对审核后的全省农村义务教育债务进行分析汇总，建立全省农村义务教育债务管理数据库。经过全省各级教育、财政、审计等部门4个多月的努力，最终核实截至2006年12月31日，全省农村义务教育阶段债务为57.5亿元，其中基本建设债务50.1亿元、教学仪器设备购置债务3.3亿元、其他债务4.1亿元。在此基础上，2007年11月，省政府与69个有化债任务的县级政府签订《江苏省化解农村义务教育债务责任书》，进一步明确有关方面化债工作中的责任义务。

　　二、实施激励约束机制，引导各地积极化债

　　为引导和帮助各地化解农村义务教育债务任务，省财政建立了激励约束机制，安排专项资金，对县级化解债务给予补助和奖励。按照“以县为主、严格清偿、直接支付、严禁新债”的原则，江苏省明确从2007年起用两年时间全面完成农村义务教育化解任务，并鼓励有条件的地区在2007年年内完成债务化解任务。为此，省财政设立化债专项补助资金22亿元。根据“债务多不多补、债务少不少补，还得早不少补、还得晚不多补”的原则，对财政转移支付县按照债务清理核实数、生均校舍面积和生均债务额三因素分别占40%、30%、30%的权重，核定合理债务额，并按照核定合理债务额的60%-80%比例给予分档补助，对其他县给予一次性化债补助。为鼓励提前化解债务，省财政对在2007年底前完成化债任务的县按照省对该县补助资金的总额另外给予10%的奖励。

　　在省财政激励约束机制引导下，县级政府切实承担起偿债资金的保障责任，积极调整财政支出结构，多渠道筹措资金：一是统筹安排地方一般预算收入、上级财力性转移支付资金以及省财政给予的化解农村义务教育债务补助资金；二是从地方征收且作为地方收入的教育费附加、地方教育附加和地方教育基金中安排一定比例用于偿债；三是通过盘活闲置校产筹集偿债资金；四是通过统筹有关非税收入途径筹集偿债资金；五是社会和民间自愿捐资赞助的偿债资金。

　　同时，省财政、教育等有关部门还积极督促各地规范化债资金支付管理，确保农村义务教育债务按期有效化解。在债务偿还顺序上，体现“三个优先”，即优先偿还乡镇学校债务，优先偿还对教师、学生家长等个人和施工单位的债务，优先偿还有利息负担的债务。根据清理核实的债务情况，利用债务偿还管理系统，建立债务偿还台账，逐笔登记债务偿还信息，做到偿还一笔、登记一笔、销号一笔，确保准确偿还每笔债务。确保化债资金安全是债务偿还的关键环节。县级财政在人民银行国库特设义务教育偿债专户，实行专款专用、专项管理，任何单位和个人不得挪用。偿债资金由县级财政从化债专户直接支付到债权人的银行账户中。省财政对县级财政特设的义务教育偿债专户进行实时监控。

　　在省财政奖补政策激励下，69个化债县（市、区）中有44个在2007年当年内全面化解债务，其余25个县（市、区）在2008年完成化债任务。经省财政、教育、审计、监察四部门两次专项督查验收，69个县（市、区）在承诺期内全面完成债务化解任务，省财政共下达奖补资金23.75亿元，占全省债务总额57.5亿元的41.3%。

　　三、完善经费保障机制，切实巩固化债成果

　　化解债务难，巩固化债成果更难。为巩固化债工作成效，促进教育事业持续健康发展，必须建立健全农村义务教育经费保障机制，使农村义务教育学校“不需”负债；同时还要建立健全制止新增债务的防控机制，使农村义务教育学校“不能”负债。

　　（一）建立健全农村义务教育经费保障机制。进一步坚持和完善农村义务教育“省级政府统筹规划实施、县级政府为主管理”的体制。县级政府要将农村义务教育经费全额列入本级财政预算，通过规范省级财政体制转移支付和专项资金补助、县级财政依法统筹安排，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。一是完善学校公用经费稳定增长机制。自2007年以来，江苏省不断提高农村义务教育阶段中小学公用经费财政拨款基准定额标准，加强中小学校运转保障能力。多年来，江苏农村义务教育阶段生均公用经费定额一直高于中央财政明确的东部地区水平。为确保各地落实定额标准，省财政安排专项转移支付，对薄弱地区给予分档补助。二是完善校舍维修改造长效机制。各级财政设立校舍维修改造专项资金，按照学生数和生均标准计算安排，每年列入财政预算，建立“危房产生即消除”的机制。生均校舍维修经费标准按生均校舍面积标准、单位面积校舍造价及校舍使用期限综合确定。2011年起江苏省农村中小学校舍维修改造资金按小学每生120元、初中160元安排，省财政对部分地区给予专项转移支付补助。中小学校安工程实施以来，各级财政加大资金统筹力度，坚决防止学校举债搞工程建设。三是全面实施义务教育学校绩效工资。2009年起，全省义务教育学校按不低于当地公务员工资标准统一实施绩效工资改革，所需经费全部纳入当地财政预算。省财政安排专项转移支付补助资金，帮助经济薄弱地区实施绩效工资。农村义务教育“保工资、保运转、保安全”经费稳定增长机制的全面建立，为巩固农村义务教育化债成果打下坚实基础。

　　（二）科学规划农村义务教育学校建设项目。科学制定中小学校建设标准和建设规划，是规范学校建设行为、从源头控制债务的关键。省有关部门明确要求县级政府加大县域范围义务教育学校发展的统筹力度，通盘考虑学校建设项目。列入建设规划确需建设的，所需经费由本级财政全部列入预算，不得留有缺口。建立健全建设项目审批制度，学校年度建设项目按规定程序申报，经教育、发展改革、财政等部门审核并报县级政府批准后，由教育部门组织实施。未经批准、资金未落实的项目一律不得实施。根据当地建筑物防灾抗灾要求，严格执行中小学校舍建设标准，坚持勤俭办学。正确处理教育发展与财力可能的关系，坚持量力而行、量入为出，有多少钱办多少事，不得超越自身财力可能借债搞建设、上项目。

　　（三）建立健全农村义务教育债务控管责任制度。2008年11月，江苏省出台《关于制止农村义务教育学校新增债务的意见》，着力从制度入手有效制止义务教育新增债务。县级人民政府将制止农村义务教育新增债务这项工作摆上突出位置，由县级政府主要负责同志亲自抓、负总责。县级政府及有关部门切实负起责任，认真落实各项措施，确保政策到位、责任到位、措施到位。严肃查处违规违纪行为，确保辖区内不再发生新的义务教育债务。严禁义务教育学校以任何名义、任何理由擅自确定建设项目，严禁向单位和个人举债、集资，严禁采取由施工企业垫资等方式建设校舍，严禁以任何名义为其他单位和个人提供担保，严禁举债超标准发放报酬、补贴。部门和乡镇政府不得要求或授意学校举债搞建设、上项目。

　　这些措施的实施，保证了农村义务教育从制度上建立稳定、可持续的经费来源，使“中小学校不得举债搞建设”在江苏得到真正落实。此外，近期江苏省还在着手研究解决部分民办中小学校回归公办后的带来的债务问题，使农村义务教育债务得到全面、彻底的化解。