一、改革的背景 

随着社会主义新农村建设的不断推进，各级各部门加大了对农村基础设施建设的投入力度。近几年来，湘乡市每年都以2000万元的速度递增。2011年，全市拨付村级用于基础设施建设的项目资金已达1.2亿元（不包括市级部门单位组织实施的项目资金和一卡通直达的惠民补贴资金），以交通和水利为主要内容的农村基础设施得到了较快的改善。但是，由于新农村建设投入主体的多元化、投资性质的多样性以及村民委员会法人治理结构的特殊性，这些资金普遍缺乏有效的监督机制，资金的使用效益不高。 

（一）现行的村级财务监管体系薄弱 

1、乡镇经营管理站监管无力。2011年前，湘乡市22个经营管理站的129人中，具有会计从业资格的仅28人。其中：有8个乡镇一个持证人员也没有。而村级财务监管点多面广，情况复杂，工作量很大，靠经管站的力量很能肩负财务监管的重任。村账乡代理也成了个别思想动机不纯的村干部的挡箭牌和保护伞，把不合法不合理的开支通过会计核算的形式“合法”化。 

2、村民委员会法人治理结构不健全。村民委员会一般只设委员3人，无法建立健全、有效的法人治理机构，况且由于知识结构差异，在村级大小事务中，一般是村主任说了算，其他村委很难起到监督和约束作用。 

3、村级理财小组监督作用难以发挥。村级理财小组成员一般没有通过系统的培训，政策和法律水平以及村务知情权都很有限，无法真正对规范村级财务管理起到监管作用。在现行村级财务管理中，村上用钱、报账员报账，乡镇代理中心受理，再在年终或村班子换届选举前进行所谓的财务清理，清理人员很难发现问题。民主理财、民主监督的作用很难发挥，效果也难见效。 

（二）财政扶持村级项目资金 “跑冒滴漏”现象严重。 

据反映，有部分村都从争取的项目资金中按20%至60%比例提取了工作经费，或用于请客送礼，或中饱私囊，个别乡镇也从中抽水，最后，真正用于村级公益事业的就所剩无几了。有的村项目资金甚至根本没有用于建设，都是非生产性开支。 

（三）村级公益性项目存在重复套取财政性补助。 

一个项目在多个年度向多个部门争取资金，一些项目财政性补助资金都大大超过了该项目工程的造价；还有的村利用市级部门单位实施的项目内容或者某部门资金实施的工程内容，向其他部门争取资金，套取财政性补助资金，争取到位的资金又没有用于项目建设。 

村级财务问题，是当前我国农村的一大社会问题，它关系到农村基层政权的正常运行和巩固，关系到农村社会的稳定和谐，也关系到党和政府在农民群众中的威信和地位，必须引起高度重视，并加以解决。 

二、主要做法 

针对该市村级项目资金管理方面存在的问题，湘乡市财政局根据中央关于创新社会管理的要求以及财政部、省财政厅关于加强支农资金管理、发挥乡镇财政监管作用的一系列文件精神，通过认真调查、反复研究、广泛征求意见，于2012年3月对原有的财政扶持村级项目资金管理办法进行了大胆的改革和试行。主要做法是： 

（一）建立三项制度 

建立财政扶持村级项目资金乡级报账制。支农资金的范围很广，有财政支农、企业支农、行政事业、社会团体支农、个人支农等，为进一步管好、用好这块资金，市财政局印发了《湘乡市财政扶持村级项目资金乡级报账管理暂行办法的通知》，对各级各部门安排用于村级基础设施、公益事业的资金实行专户专账专人管理。各乡镇办事处在银信机构设立财政扶持村级项目资金专户，并配备财政扶持村级项目资金管理员，专门负责财政扶持村级项目资金的项目管理和会计核算；明确以村民委员会为业主单位，按照公开、公平、公正的原则由村民委员会自主组织项目实施；通过财政所项目资金专管员勘查、审核、巡查、验收等程序后，根据项目村资金到账情况和工程款实际发生情况，从专户直接拨付至项目工程施工单位（个人）；同时要求财政扶持资金在10万元以上的项目报市财政投资评审中心进行项目评审；规定项目非生产性支出不得超过项目资金的5%。 

建立财政投资农村基础设施项目台账制度。为解决重复报账和重复套取财政补助问题，各主管部门和乡镇财政所都必须建立财政投资农村基础设施项目台账，对各级各部门安排用于农村基础设施、金额在1万元（含1万元）的项目都应登录财政投资农村基础设施项目台账。台账有纸质台账和电子台账，以市直各项目实施单位和乡镇办事处财政所为责任主体，各责任主体先登录纸质台账，再登录电子台账。台账内容包括项目名称、位置、总造价、财政投资、建设业主、施工单位（人）、开工日期、竣工日期、受益情况和登记人。 

建立村级大额专项扶持资金绩效报告制度。市财政要求各受益村和乡镇财政所对各级、各部门安排用于农村基础设施和公益事业、单笔金额在3万元以上或者年度累计金额在5万元以上的扶持资金实行绩效报告制度。由市财政局相关股室根据资金安排和拨付情况，向乡镇办财政所下达绩效报告任务。乡镇办财政所对专项扶持资金实行事前、事中、事后监督，资金拨付3个月内或扶持项目完工15日内，向村民委员会发放绩效报告表。绩效报告的内容包括扶持资金来源、金额、扶持项目名称、座落位置、工程量、总投资、实施时间、实施单位、受益村组、人口、田亩等，由村民委员会如实填写后，报乡镇办财政所确认，再报市财政局相关股室和市乡镇财政管理局。 

（二）规范操作程序 

1、明确专职人员。要求每个财政所明确一人专门负责财政扶持村级项目资金的监管工作（专管员并兼任会计），财政所出纳兼任专项资金出纳，人员充足的地方配备专职出纳。同时每个行政村设立项目资金报账员，报财政所备案。 

2、设立资金专户。明确所有村级项目资金都必须拨入财政扶持村级项目资金专户，在项目通过验收后，由专户直接将资金拨付项目施工单位（个人），实现“一个池子蓄水，一个龙头放水”。 

3、建好村级项目库。要求以乡镇办事处为单位，在各村民主讨论、自主申报的前提下，按照统筹规划、重点推进的要求，建设好2012年—2015年的村级项目库，按照项目库的内容，有计划地落实资金，逐步实施。 

4、规范操作流程。项目管理和报账的具体操作流程为：村民委员会自主决策，确定拟建项目，并做好项目工程概预算报财政所；财政所派专管员实地勘查，取得项目实施前的影像资料，并审查工程量和工程造价；村民委员会按公开、公平、公正原则，自主组织招标，签订施工合同；施工方施工，财政所专管员巡查；完工后专管员参与验收，并取得完工后的影像资料；项目村与施工方结算并公示资金来源和开支情况，财政所取得收支公示影像资料；村民委员会报送结算付款资料，财政所受理、审核、付款；专管员按“一项目一卷宗”的要求整理归档，并按月向市局报送项目资金收支月报表。 

（三）完善制度体系 

根据实施过程出现的情况和发现的问题，市财政局又先后出台了《湘乡市财政扶持村级项目资金专户管理办法》、《关于调整扶持村级项目资金支付有关事项的通知》、《关于调整湘乡市农村公路建设政府配套资金支付管理的联席会议纪要》、《关于支付已完工财政扶持村级项目资金欠账有关要求的通知》、《湘乡市财政扶持村级项目资金管理考评办法》等一系列制度和办法，确保财政监督实施得到切实保障，不走样，不过场，不变形。同时，根据村级项目实施过程中存在的资金缺口问题，为防止村级建设过度负债，市财政局报请市人民政府下发了《湘乡市人民政府办公室关于切实制止新增村级债务的通知》，有效控制了村级债务的增加。 

（四）严格考核办法 

一是印发了《湘乡市财政扶持村级项目资金管理考评办法》，设定了详细的考核内容和计扣分标准，对年度检查评比前六名的乡镇办事处财政所给予专项奖励，对得分在80分以下的扣减其相应的工作经费；二是将项目资金监管纳入乡镇办事处财政所精细化管理考核体系；三是将年度考评结果纳入全市农村工作目标绩效考核体系。 

三、改革的成效 

财政扶持村级项目资金管理办法实施以来，至2012年10月底，各乡镇办事处财政扶持村级项目资金专户已归集各类项目资金5，145万元，支付项目资金3，315万元，实施项目895个，登录台账项目2，047个，实施绩效报告项目527个。有效促进了项目资金的规范使用，杜绝了虚报冒领，套取挪用项目资金的现象，保障了党和政府惠民资金落到实处。 

一是杜绝套取项目资金，确保资金用在实处。 

通过建立“一看二算三照”的管理模式（即所有财政扶持村级项目的实施均需由专管员现场察看；核算工程量和核算工程造价；分别取得实施前、实施后和项目资金来源及开支情况公示照片）和实时登记项目台账、实施大额扶持资金绩效报告制，市乡两级财政能及时准确掌握项目建设的情况，按照工程建设情况拨付资金，用虚假项目套取资金和虚报工程量等现象不复存在，真正做到不办事不给钱，办多少事给多少钱，确保了项目资金用在明处，落到实处。 

二是有效整合资金，大力支持项目建设。 

在实施专户报账制前，各项财政扶持涉村项目资金，多部门分头管理，零星分散，拨付时段也不同，无法集中资金办大事，不能充分发挥项目资金效益。通过专户的建立，“一个池子蓄水”将各类项目建设资金进行归集，能够有效整合零星分散资金，集中财力办大事办实事，鼎力支持农村基础设施建设，对村级项目建设支持更加有力。 

三是严格控制工作经费，从源头上铲除腐败土壤。 

禁止在项目资金中按比例提取工作经费，并划定5%的非生产性支出和行政运行成本的控制线，健全报账手续，建立单项开支2000元以上的须在实施前或实施后24小时内向专管员报告备案制度，严格控制了非生产性支出，从制度上切断了个别不良动机人员利用所谓“跑项目”、“拉关系”等不正当名目大吃大喝、假公济私、中饱私囊等腐败现象，过去那些为村上搞资金要提成的现象没有了，村干部也从项目资金中提不出工作经费了，从而保证了项目资金都用到项目上来。 

四是堵住挤占挪用漏洞，项目资金兑付及时。 

专户储存的资金只有村级项目建设才能使用和拨付，禁止用做其它用途，堵住了乡村两级因行政运行等资金周转不灵而挤占挪用项目资金的口子。同时因为各个项目建设时间先后不一，专户可依据轻重缓急进行资金调拨，即使在上级财政拨付资金不及时的情况下，专户也能保证完工项目资金的及时兑付，项目资金给付更加便捷迅速。 

五是促进公开民主理财，社会效应良好。 

村级项目资金是村级财务管理的重点，项目实施是村务工作的中心，通过建立每个项目完工都必须在项目实施地公示10天以上的项目公示制度和完工项目需由村务监督委员会签字确认的制度，以项目资金的公开公示，带动村级财务的公开，以项目资金的民主管理，带动村级的民主管理，以群众的广泛参与和签字认可，促进项目管理，给群众一个明白，还干部一身清白。在用好用实项目资金的同时，促进了干群关系，社会效应良好。省十一届人大代表、市七届人大代表李福坤（农民）说：“湘乡市财政局为老百姓办了一件大好事，值得全省推广。” 

六是发挥财政监管职能，提升乡镇财政地位。 

自农村税费改革以来，乡镇财政职能不断弱化，地位相对下降，通过加强乡镇财政资金监管，乡镇财政扎根基层，紧依群众，零距离监管，在充分发挥其职能、做好工作的同时，地位也相应提升，做到有为有位。 

（作者：贺伏枚 湘乡市财政局党组成员、副局长）