推广运用PPP模式是国家确定的重大经济改革任务，对于加快提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。自2014年5月以来，在省市主管部门支持和指导下，秭归县以湖北省香溪长江公路大桥项目为试点，就推行PPP模式进行了一些初步探索。从操作层面看，PPP无疑是一种很好的营运模式，将在推进新型城镇化建设、缓解地方债务压力等方面发挥积极作用。同时笔者也认为，要正视在PPP模式推广过程中遇到的一些棘手问题，并从细化前期论证、加快立法进程、明确职责分工、加强指导服务等方面持续加力，方能竟其功、增其效。

　　一、项目概况

　　湖北省香溪长江公路大桥项目距三峡大坝上游约30公里，由香溪长江大桥和香溪河大桥组成。该项目全长约5公里，为双向四车道一级公路标准，设计时速60公里，总投资20.98亿元，建设期4年。项目建成后，将成为联系湖北境内“两江两山”核心景区的重要通道，极大地促进区域内人流、物流便利化，经济社会效益可得到充分彰显。

　　经专业咨询机构测算，香溪长江公路大桥项目全生命周期总投资运营支出为34.85亿元，现金流收入23.66亿元，净缺口11.19亿元。由于秭归县财力较薄弱、项目融资缺乏质押物和担保，项目单位与金融机构多次衔接，但相关金融机构均不愿承贷。在此情况下，秭归县政府提出项目运用PPP模式引进社会资本的建议。2014年12月，经省财政厅、交通厅和发改委从存量项目中评估筛选，并委托专业机构进行评估论证和市场测试，确定以该项目开展PPP模式试点，并上报财政部、交通运输部同意纳入部级试点。

　　二、措施及进展

　　试点工作启动以来，在省财政厅大力支持和指导下，秭归县以财政部出台的PPP操作指南、合同指南、竞争性磋商管理办法、财政承受能力指引等法规文件为指引，本着规范操作、稳步推进的原则，做了一些力所能及的工作：

　　一是聘请第三方专业机构开展项目可行性评估。秭归县政府聘请第三方机构——中交第二公路勘测设计院对项目的交通流量进行了预测，对项目方案、工程造价和运营成本进行了投资评估分析。在此基础上，对项目的财务盈利能力、项目收益情况及在政府补偿、市场、资金、政策、工程技术等方面存在的风险进行了全面系统地分析，不仅为政府决策提供了技术参考，同时也为增强社会资本信心并积极参与项目合作打下良好基础。

　　二是采用“技术咨询”和“法律顾问”方式降低社会和政治风险。项目伊始，秭归县政府聘请华杰工程咨询公司提供专业技术咨询服务，聘请湖北百斯特律师事务所提供法律服务，为项目论证、交易结构设计、采购和合作伙伴选择、合同管理、运营监管、绩效评价提供全过程的专业服务，从源头上防范了各种风险。

　　三是科学决策严格执行审批程序。认真履行国家法律法规、国家有关部门指导文件、操作指南明确的各项审批程序，项目运用PPP模式得到了省政府批准。秭归县政府常务会议、县委常委会分别召开专题会议对该项目进行研究决策后，提请秭归县人大常委会审批通过了《香溪长江公路大桥项目运用PPP模式实施方案》。目前，该县财政部门已按县人大决议，将PPP合同中政府支付义务纳入中长期财政规划和年度预算。

　　四是聘请专家开展 “物有所值”评价。根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》第八条之规定，今年1月，秭归县财政局、交通运输局聘请北京交通大学、中南财经政法大学等单位的PPP、财务金融、桥梁隧道等方面专家组成的“物有所值”评审小组，从“性价比、全生命周期价格、综合经济和社会效益、财政承受能力”四个方面，采用问卷调查和综合评分法开展了本项目“物有所值”评价。专家组给出了“本项目采用政府和社会资本合作方式是合适的，符合物有所值原则”的评价意见，为县委、县政府决策和项目顺利实施提供了有力支撑。

　　五是采用竞争性磋商方式采购PPP合作人。为充分利用省级政府采购平台规范运作及省级评审专家库专家的优势，经请示省财政厅同意，本项目在省政府采购中心开展PPP合作人政府采购。秭归县按照财政部出台的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》有关规定，迅速启动了《竞争性磋商文件》的编制工作，对采购文件中的核心内容，即磋商时不可谈判核心条件及可能实质性变动的内容，提请县政府专题办公会议进行审查。省政府采购中心组建工作专班指导磋商文件的编制，并组织专家对采购文件进行了评审，严格按规定程序开展PPP合作人竞争性磋商采购。经过多轮磋商和合同确认谈判，最终确定了武汉市政集团联合体为本项目的PPP合作人。

　　三、经验与启示

　　试点工作在短时期内能够取得阶段性成效，与当前的宏观政策环境密不可分，同时得益于五个方面的主观条件：

　　一是各级领导高度重视。试点工作启动以来，国家相关部委和省委、省政府领导高度重视，多次到现场调研指导。2014年11月，省委常委、常务副省长王晓东到秭归调研，充分肯定了秭归县采取与社会资本合作的方式筹措香溪长江公路大桥建设资金的思路。同年12月，省政府办公厅发函要求省财政厅、交通运输厅和宜昌市、秭归县政府“探索采取PPP模式，通过招标形式按规定程序确定合作伙伴”。省委常委、宜昌市委书记黄楚平和宜昌市委副书记、市长马旭明及市委常委、副市长宋文豹，副市长袁卫东等领导多次主持专题办公会，研究项目推进过程中的相关问题。

　　二是主管部门全力支持。试点推进过程中，省财政厅、交通运输厅、发改委、省政府采购中心和市财政局等部门对该项目给予了极大关注和支持，为试点工作加速推进付出了艰辛努力。特别是省财政厅金融处、政府采购处以及省政府采购中心，在项目论证、交易结构设计、PPP合作人采购等关键环节和重要节点悉心提供业务指导，积极开展协调衔接，真正体现出“县级项目、省级统筹”的工作魄力和责任担当。

　　三是工作团队尽责给力。作为项目发起方，秭归县政府不推不让、自我加压，及时成立了由县长亲自挂帅、常务副县长牵头抓总、县直相关部门一把手分工协作的项目协调领导小组，同时从县财政、交通、发改等部门抽调多名业务骨干，组建工作专班负责日常具体工作。在近一年时间里，项目协调小组先后20多次到省厅、市局汇报请示、争取支持，各工作专班开启“5+2”、“白加黑”工作模式，做了大量基础性工作，为项目有序推进提供了有力保证。

　　四是政策程序执行到位。始终把依法依规贯穿到试点工作的每一个环节，严格按照相关法律法规和PPP项目操作指南稳扎稳打，确保项目符合PPP模式的内涵要义、必备特征和机制原理。尤其是针对试点工作中涉及的一些具体细节问题，部省虽然尚未出台管理办法、操作流程进行规范和明确，但秭归县始终秉持积极稳妥的原则，坚持一步一个脚印，在项目决策、开展“物有所值”评价、确定PPP合作人采购等重要环节都较好地把握和执行了相关程序。事实证明，这些做法在程序上与财政部等相关部委后来发布的管理办法、制度文件是高度契合的。

　　五是工作机制大胆创新。在严格执行政策法规和工作程序的同时，秭归县大胆突破常规，积极发挥创造性思维，创下了我省PPP试点项目的“五个首次”：即首次聘请“咨询+法律”专业服务团队提供全过程服务、首次开展“物有所值”评价、首次通过地方人大审议程序、首个采用竞争性磋商采购方式、首次采取“一个项目、两个平台”采购方式。这些创新实践，为运用PPP模式提供了可复制、可推广的经验。

　　四、矛盾与困惑

　　综合各方面情况看，用PPP模式推进香溪长江大桥项目建设营运对秭归县来说应该是一种最佳选择。但在探索实践过程中，我们也面临一些矛盾和困惑：

　　一是前期准备有待完善。鉴于PPP项目的特殊性，扎实开展大量、细致的评估论证等前期准备工作至关重要。以本项目为例，在第一次采购PPP合作人过程中，由于客观条件所限，加之前期分析评估不够科学、论证规划不够细致，社会资本对该项目缺乏充分了解，存有疑义，以致对谈判文件作实质响应的供应商不足3家，导致第一次采购失败。虽然通过细化完善实施方案、加强与潜在供应商沟通等一系列补救措施，在第二次采购中最终确定了PPP合作人，但这一案例值得总结反思。

　　二是法律约束有待加强。目前，可直接用于PPP项目的法律法规，多以行业部门规章的形式存在，缺少国家层面的法律，且部分现行法律法规并不适用于PPP项目。因此，PPP项目各参与方，尤其是社会资本期待能有一部国家层面的法律，解决PPP项目运作与现行法律规章之间的冲突，协调相关部门的行业管理，保障PPP项目参与各方的合法权益和积极性。

　　三是部门职责有待明确。半年多来的探索和实践，我们深切感到，PPP模式试点工作仍旧是财政、交通、发改等少数部门在主导和推动，社会期望值高，部门参与度低。如何凝聚更多部门的共识，形成政府主导、部门整体联动的工作合力，着力破解试点工作中的一些瓶颈问题，也是推广PPP模式的当务之急。

　　四是业务指导有待跟进。本项目在推进过程中，秭归县从财政、交运等部门相关科室抽调了几名工作人员，具体从事项目论证、法律咨询、沟通协调、上下联系等工作。从实际运行情况看，存在两大弊端：首先，这些抽调人员无法与原岗位完全脱钩，既要全力以赴做好项目衔接，又要兼顾做好原单位本职工作，无法潜心研究相关政策业务，存在“做而不专”的问题，影响了工作效能；其次，这些工作人员虽然陆续接受了一些业务培训，但其政策业务能力与实际工作要求相比还有一定落差。

　　五、思考与建议

　　为加快推动PPP项目落地生效，真正达到用政府资金“一瓢水”,带动银行融资“一井水”,搅动民间资本“一江水”的目的，笔者从基层财政部门的视角，谈四点肤浅的思考和建议：

　　第一，加强项目论证。PPP模式成败的关键在于“制度设计、论证科学、重诺履约”。在项目设计方面，要达到“利益共享、风险共担”目标，坚持公共利益最大化原则，确保PPP项目社会效益和经济效益都是最高的，构建有效的激励约束机制，实现项目利益分配“盈利但不暴利”。在风险分担方面，政府和社会资本应该平等参与，强化契约精神，坚持风险分担最优原则，政府和社会资本谁对哪种风险更有控制力，谁就承担相应的风险，双方不过度转移风险至合作方。因此，在PPP项目实施过程中，发起方和合作方均需经过长期的、大量的、细致的前期论证准备。形象地说，就是双方要经历一场马拉松式“恋爱”成就“白头偕老”的美满姻缘，而不是一时冲动完成一次邂逅式“闪婚”。

　　第二，加快立法进程。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与社会资本在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在细化、完善项目前期论证规划的同时，通过完善的法律对参与各方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。为此，建议全国人大就PPP项目开展立法调研，尽早出台专门法律，以解决PPP运作和现行法律法规之间的冲突，为社会资本进入提供良好的法律环境和政策预期。

　　第三，明确部门职责。推广运用PPP项目既是管理模式的创新，更是思想观念的变革，绝不仅仅是一项纯业务层面的工作。没有参与各方广泛共识和相关部门齐抓共管、整体联动，光靠财政等少数部门强推，效果就会打折扣。因此，在高质量地推进各项业务工作的同时，应探索建立一套地方政府组织领导、实施机构牵头主导、财政部门监督指导、相关部门主动参与、社会资本积极响应的工作机制，形成强大的整体工作合力，避免出现单打独斗的局面。

　　第四，成立指导机构。目前，财政部已成立政府和社会资本合作（PPP）中心，承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计等职责。建议省市也比照成立相关指导监管机构，充实业务力量，为进一步推进PPP工作提供必要的技术支撑和组织保障，尤其是对各市县的PPP试点项目适时开展跟踪指导和监管，及时协调省级各主管部门，解决好工作推进中市县级难以解决的一些操作难题。另外，作为承担PPP项目很多具体业务工作的县一级，在政策研究、技术指导、法律咨询等方面业务人员欠缺的问题也非常突出，应尽快组建指导机构、加强业务力量，以推动PPP规范健康发展。