乡镇财政是我国现行财政管理体制中最基层的一级财政。它直接面向基层，服务“三农”，在积极发展农村经济，保证基层政权运转等方面，发挥了不可替代的重要作用。积极推行乡镇财政国库集中收付制度改革，对于深化和加强基层财政管理工作，全面推进乡镇财政科学化精细化管理，建设公共财政体系，规范和强化乡镇财政资金管理，提高财政资金使用效益，从源头上治理和预防腐败等，都有着重要的现实意义。

河南省财政厅2013年《关于进一步深化乡镇财政国库集中收付改革的指导意见》印发后，平顶山市及时进行了学习和传达贯彻，有所部署和要求。但由于在思想认识、技术条件等方面还存在一些问题，总体上是虽有动作，但进展较慢。目前，市局支付中心组织专门调研小组对此进行了调研，现将调研结果及对策建议归纳如下。

一、当前乡镇财政管理现状

平顶山市目前乡镇财政的管理方式主要有三种。一是“乡财县管”模式，二是乡镇设置会计站模式，三是国库集中收付模式。

（一）宝丰县目前采用的是“乡财县管“办法。“乡财县管”是指乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，在财政资金所有权和使用权不变，乡镇享有的债权及负担的债务不变的前提下，县级财政部门在预算编制、账户通设、集中收付、采购通办和票据统管等方面，对乡镇财政进行管理和监督，帮助乡镇财政提高管理水平的一种财政资金管理形式。它对于进一步理顺和规范县乡财政分配关系，全面推进乡镇财政管理体制和村级财务管理制度改革，巩固农村税费改革成果，缓解县乡财政矛盾和困难，规范乡镇财政支出管理，保证基层政权正常运转，规范乡镇债权债务管理和消化乡镇政府债务，调动乡镇政府增收节支的积极性等，发挥了积极作用。其主要弊端在于：削弱了乡镇政府的财政职能，资金运转程序复杂，资金到位缓慢，财政业务流程设计不科学，资金支付不规范，财政资金使用效率不高，触动了地方利益格局，导致部分乡镇领导出现认识上的偏差等。

（二）其它县（市）（鲁山县、叶县、郏县、舞钢市）采用的是乡镇设置会计站的管理办法。会计站是会计委派制的一种形式，主要内容也是在乡镇政府财政资金所有权、使用权、管理权不变的前提下，取消单位银行账户和会计出纳，预算单位只设报账员，在财政部门成立会计集中核算站，通过会计委托代理记账，对预算单位进行会计核算、监督、服务为一体一种资金管理方法。它对于防止会计信息失真、防止国有资产流失、为财政改革建立操作平台、预防腐败等有着积极意义。其主要弊端也是显而易见的：统管单位认识出现错位，单位财务管理弱化。由于一切财务活动都要接受会计站的管理和监督，致使日常工作中忽视了单位内部控制制度的完善和加强。同时也使单位领导产生误解，放松了对单位财务管理的领导。资金管理存在缺陷，监管存在新的盲点。会计站人员忙于结账、记账等，无暇顾及对统管单位的监督。会计站人员与单位接触少，不了解单位实际情况，对单位作出真实性的审核流于形式，形成新的监管盲点。各单位的实际情况与现行财务制度有差距，导致实际工作中存在一定难度。会计档案管理不规范。单位往来账项管理混乱等等。

（三）郏县（目前在部分乡镇试点）、新华区、卫东区、湛河区、石龙区实行的是财政国库集中收付模式。这些区在乡镇、街道推行财政集中收付制度是在区级已经成功推行财政国库集中收付改革的基础上进行的，因为有了一定的区级改革经验，因此在往下推行时，思路明确、方案具体。但由于乡镇、街道财政管理不规范、不统一以及基层财政困难等问题，使改革虽具雏形，仍是不完善的财政国库集中收付形式。主要表现在：一是预算编制不够细化。预算编制程序不够规范，预算编制不细，预算执行中要求追加预算、增加资金支出的问题时有发生，不能满足财政国库集中收付的基本要求。二是目前集中支付软件要延伸到乡镇，不能解决远程报账问题。三是县级财政现金调度困难，零余额账户的当日清算是个问题。四是县区希望在街道办事处也推行国库集中收付制度，加强对街道办、社区财政资金的监管。五是乡镇在用款额度批复后，将资金转到自己的实有账户上，脱离了国库监管。六是直接支付比重小。

二、当前在乡镇财政推行财政国库集中收付制度存在的主要问题

一是认识不到位。一些乡镇领导认为，刚实行过集中核算（会计站），怎么又来了个集中收付，都是收拢权利的。对集中收付改革工作有一些思想抵触，贯彻上缺乏力度。我们财政部门也有一些同志认为，现在实行的会计集中核算就很好，为什么还要改啊。改革推行工作不积极、不主动。

二是网络信息问题。一些县区在设计改革方案时，对网络信息系统是否能解决乡镇远程报账等问题抱有疑虑，产生畏难情绪。认为不解决这个问题，边远乡镇怎么办，总不能天天往城里跑吧。

三是零余额账户的清算问题，实际上是规范预算执行问题。一些县区预算执行缺乏刚性，预算安排以外的开支时有发生，且数额很大，严重影响了预算的正常执行，造成可以调度的现金极为紧张。由此影响到我们设置的零余额账户的清算，成了问题。

四是支付代理银行问题。目前我市在乡镇的商业银行有两家，一为农村信用社，二为邮政储蓄银行。两家银行各有特点。农村信用社长期作为为农服务的基层银行，有丰富的为农服务经验，我们的乡镇会计站也大多在他们那里开户，比较财税熟悉业务工作。同时也建立了比较密切的工作配合、人际关系。弱点是网络信息技术比较落后。邮政储蓄银行是近年来新设立的银行，信息网络技术比较先进，对作为集中收付代理银行业比较积极。确定哪一家作为集中收付代理银行，基层比较为难。

五是县乡两级的协调问题。乡镇国库集中收付是通过县区国库来执行的，在具体操作过程中会出现县乡两级财政相关业务部门不协调的情况，造成财政管理脱节、缺位现象发生，给乡镇财政监管带来困难。同时，对如何反映一个乡镇预算收支全貌、如何核定乡镇全年收支等，都提出了新的课题。

六是工作程序不够简化。集中收付对一些特殊群体、弱势群体来说，有些手续办理不够方便。此外，从现有国库清算业务流程看，退汇问题经常发生，导致资金在途时间较长，影响了效率和集中收付作用的发挥。

七是人员培训，提高业务素质问题。目前，乡镇财政财务工作人员的业务素质还比较薄弱，需要进一步加强学习培训，迅速提高业务水平和公正能力，以适应改革需要。

三、加快推行乡镇财政国库集中收付制度改革的意见建议

（一）首先是进一步提高认识，增强改革的自觉性。要把思想认识统一的省财政厅2013年财库一号文件上来，下定决心推行改革。财政国库集中收付改革，是市场经济发展到一定阶段的必然产物，是市场经济国家已经十分成熟的做法，也是我们中国特色社会主义市场经济的内在要求。实行财政国库集中收付制度是市场经济条件下建立公共财政的迫切要求。改革开放以来，我国财政由原来渗透到经济社会各个层面的“全能财政”向公共财政转变。公共财政理论的核心观点是，公共财政是弥补市场缺陷或市场失灵的财政。而国库集中收付制度是公共财政管理制度的核心内容之一。党的十八届三中全会更是提出了进一步全面深化改革，不断完善公共财政的号召。

要充分认识推行乡镇财政国库集中收付制度改革是建立公共财政框架和现代国库管理制度的需要，是提高财政资金使用效率的需要，是保证财政资金安全的需要，是保护财政财务干部的需要。对于规范乡镇财政收支，推进乡镇党风廉政建设，促进乡镇财政更好地服务基层服务三农有着极为重要的现实意义。推行乡镇财政集中收付制度改革，是从根本上解决乡镇财政资金运行不规范、财政资金使用效率低、监管不到位、加强基层财政管理科学化精细化的根本措施。要认识到这项工作的重要性、紧迫性，积极创造条件，加快推进实施。

（二）完善乡镇财政集中支付网络信息系统，为推行改革提供技术支持。省财政厅已经研发出“河南省县乡财政管理信息系统”，将县级财政国库集中收付网络延伸到乡镇，实现县乡财政部门、县乡财政国库业务代理银行、清算银行间联网。实现乡镇预算指标、用款计划、收入收缴、资金支付、账务处理等的网上运行、网上监督。目前迫切需要解决乡镇财政集中收付制度改革后，业务办理的远程报账及电子印章管理系统问题。乡镇一般离县城较远，有的甚至数十公里，在票据审核、传递、确认等需要解决远程报账问题。通过远程报账系统，预算单位可以直接录入支付申请，查询、打印指标、用款计划、支付凭证等。少数乡镇在硬件配置上还有一定困难，需要市、县帮助解决。

（三）细化预算编制，认真执行预算，提高预算执行的刚性。要认真执行《预算法》和有关法律法规，提高对预算执行的认识，增强法制意识。首先是按照规定认真编制预算，细化预算编制，增加预算的透明度和完整性。建立基础信息数据库，逐步完善基本支出定员定额管理。不断提高预算的科学化、精细化管理水平。其次是增强预算的执行力度。预算经同级人大批准后，即成为法律文件，必须不折不扣地执行，不得以任何非法定理由影响预算的正常执行。县区财政部门的最大忧虑就是预算得不到正常执行，个别领导随意挪用预算资金，造成国库现金调度紧张，寅吃卯粮，东拉西补，恶性循环。国库集中收付的零余额账户，不能当日进行清算，不仅涉及财政部门一家，出现问题，将极大影响改革效果，造成管理混乱。市级财政部门要加强对县区预算编制、预算执行的指导，人大部门对预算执行的随意情况要及时监督，情况严重的要追究责任。

同时要加强配合协调，财政和相关部门共同协商解决推进乡镇国库集中收付制度改革中遇到的新情况、新问题，指导国库业务代理银行不断改进服务，提高服务质量和效率。财政部门内部也要严格执行行政财政国库集中收付制度的各项规定，建立沟通机制，协调解决存在的问题。上级财政部门要加强对下级财政部门的业务指导，促进财政资金安全高效规范运行。

（四）加强公务卡推行力度。目前公务卡推行已经普遍开展，薄弱环节在县乡。要提高认识，加强领导。同时要制定考核目标，加强监督检查。

（五）选择和确定支付代理银行。本着“安全、方便、快捷、技术支撑能力强、物理网点全覆盖”的原则，由县级财政部门择优选择集中收付的代理银行。就目前情况看，我们倾向于选择农村信用社比较理想。农村信用社基础好、有经验、网点普遍、群众认可，财政部门目前的乡镇会计站均在此开户，工作有联系，人员比较熟。经了解，农村信用社的网络技术升级在即，在信息技术方面承担集中收付任务没有问题。代理银行确定以后，要和代理银行签订委托代理协议，明确双方责任、权利、利益关系。财政部门要积极与农村信用社联系，介绍财政国库集中收付制度改革内容，以便作为代理银行后尽快适应工作环境。

（六）大力开展基层财政财务工作人员业务培训。市县财政部门要在改革推行前，开展基层财政财务工作人员业务培训，学习财政国库管理制度改革文件、集中收付制度改革业务、集中收付业务操作规程、信息网络操作技术等，提高业务工作水平，适应改革需要。

（七）加强领导，制定方案，全面部署。市财政局要在进一步调查研究的基础上，认真总结县区财政国库管理制度改革经验，尽快统一制定全市乡镇财政国库集中收付改革方案，统一改革指导思想，统一运作模式，统一改革技术方案。同时明确改革实施进度，改革完成期限，加强考核。