深化财政改革 强化“两基”管理

促进财政工作扎实顺利开展

鹿邑县财政局

近年来，鹿邑县财政局以落实科学发展观为指导，以服务经济社会大局为重心，以强化管理基础和基层财政建设为抓手，以推进改革、创新机制为手段，在推进财政科学化精细化管理方面做出了有益的探索，取得了一定成效。具体做法如下：

一、全面加强各项管理基础工作

管理基础方面，我局早在2002年全面取消农业税后，就进行了一系列的改革尝试与探索，围绕着健全体制、完善机制、整章建制以及提高财政资金使用效益、使用安全，提高财政工作服务效率等，逐步推行并不断深化了十余项财政改革。大致可以分为两个阶段。第一个阶段是推进改革打基础，第二阶段是深化管理上台阶。通过改革，财政管理日益成熟，绩效财政、阳光财政初见成效。

（一）推进改革打基础

近几年的十余项财政改革，其中乡财县管、一卡通、“三资”管理三项改革经验在全省进行会议交流。投资评审、乡财县管、非税管理、一卡通、金财工程、“三资”管理六项改革全市现场会在鹿邑召开。校财县管、部门预算、国库集中支付等改革受到市委、市政府的充分肯定，鹿邑的财政改革被誉为全市财政系统的一面旗帜。主要改革项目如下：

1. 涉农补助“一卡通”改革。为更好地落实党的一系列惠农政策，使各种涉农补助资金全部落实到农民身上，我们在全省率先推行了财政涉农补助“一卡通”改革。将粮食直补、良种补贴、“两免一补”、五保户供养等各种涉农补助资金打入受益农民个人账户，让农民持卡领取。目前全县纳入“一卡通”发放的项目达16项，资金近5.8亿元。通过改革，简化了涉农资金发放程序，杜绝了截留、挪用涉农资金现象，从源头上预防了腐败问题的发生，密切了干群关系，维护了农村社会稳定和和谐发展。

2.“乡财县管，村财乡理”改革。在现有财政体制和分配政策不变的前提下，对乡镇财政实行“预算统编、岗位统定、账户统设、收入统缴、支出统拨、工资统发、采购统办、票据统管、人员统划”的管理模式，由县财政乡财县管管理中心统管乡镇财政资金和账务核算。运行六年来，“乡财县管”管理中心共拒付业务1080余笔，拒付资金5000多万元，减少税款流失360多万元。不但全县各乡镇没有新的债务发生，同时化解旧债2240万元。

3.国库集中支付改革。此项改革可以概括为“一建立、三分离、四规范、六直达”。一建立：建立国库单一账户体系，将单位所有资金纳入国库单一账户体系管理。三分离：将预算编制、执行、监督三个环节分离，实行内部相互制约，构建新型的财政收支管理模式。四规范：规范财政性资金管理、规范集中支付形式、规范业务操作程序、规范指标控制程序。六直达：预算内收入直达国库，非税收入直达财政专户，工资直达个人账户，专项资金直达项目单位，政府采购资金直达中标供应商，建设支出直达项目承建商。这种一个漏斗支出的管理模式，减少资金拨付环节，提高了资金拨付效率，方便了资金调度，提高了财政保障能力。

4.工资直达改革。在工资统发的基础上，尽量减少支付个人部分资金流转环节，对工资、遗属补助等补助类支出实行了从人行国库直达个人账户直拨的模式。缩短了资金在途时间，减少了资金流转环节，提高了发放效率，维护了资金安全。

5.投资评审改革。对所有政府投资的重点工程、重点项目全部纳入投资评审范围。通过对项目资金事前、事中、事后的评审与评价，实现了对财政资金的使用全过程监督。其中，2009年，完成了108项工程的评审工作，送审资金29841万元，审减金额7755万元，审减率达26%。

6. 专项资金报账制。对安全饮水、中小学危房改造、财政扶贫、农业综合开发等专项资金由县级财政部门专户核算，统一管理。项目建设单位根据项目计划和施工进度，提出用款申请并提供报账凭证，按规定程序报经项目主管单位和县财政部门审批后，由县财政统一支付资金。该管理办法资金管理一个口、监督使用一个口、工程验收一个口，统一到财政局报账，避免了资金的挪用、截留，提高了工程进度和工程质量。

7.政府采购改革。成立采购中心，编制采购预算，细化采购目录，规范采购程序，完善采购办法。通过政府采购，变零星购买为批量购入，变暗箱操作为阳光作业。采购范围进一步拓宽，采购资金占财政支出的比重逐步加大。现在已由单一的货物采购扩大到工程类、服务类。目前，每年政府采购规模近2亿元，资金节约率达19%以上。

8.金财工程改革。一是专门成立了“金财工程”建设具体实施机构－－财政网络信息中心。二是完善了信息平台基础设施。建立了中心机房、组建了局域网。并为乡镇财税所架设了专用网络交换光纤，实现了县乡联网，使县乡数据交换和处理瞬间即可完成。三是开通了财政内网和外网，建立了“鹿邑县财政局公众信息网”网站。搭建了对外宣传、交流的平台。四是为工资统发、“一卡通”、国库集中支付等软件的正常运行提供了强有力的技术支持和操作平台，支持了部门预算、教育资金管理等各项财政改革的开展。通过“金财工程”改革，建立了网络四通八达、系统运行通畅、资源信息共享、监控辐射有力、覆盖所有财政资金的财政管理网络、信息系统，实现了微机记账、电子化办公、对网络管理资金的远程时时监控，工作效率大大提高，使财政支出管理更规范、安全。

9.教育资金管理改革。取消全县各学校的银行账户，按照方便管理的原则，县直学校及各乡镇学校以学校为单位分别在县会计核算中心和乡镇财税所统一设立账户，实行集中核算，每个学校设报账会计一名，县直学校到县会计核算中心报账，乡镇学校到所属财税所报账。公用经费和危改资金通过国库直接拨入县会计核算中心开设的教育资金管理专户，会计核算中心按所属学校名称建立事业支出明细账，实行分校核算、统一管理。“一补”资金按照上级规定标准，通过严格的评审、公示等程序确定资助对象，按照规定程序发放。全县各中小学各项支出均通过县财政局会计核算中心这个寓监督与服务于一体的平台进行操作，避免了学校和个人截留、挤占、挪用教育资金的现象。通过强化教育资金管理改革，年节约财政资金150多万元，有力地促进了我县教育事业开展。

10.规范“三资”管理。以“村财乡理”为基础，统一建立农村集体“三资”（ 资金、资产、资源）委托代理服务中心，实行窗口式办公。通过对农村集体“三资”的清理清查，建立台账，制作管理流程图，完善村务公开、村民理财等制度，规范了农村集体“三资”工作的运营和处置。保护了农村“三资”所有者和经营者的合法权益不受侵犯，预防集体资产流失，使集体资金、资产、资源得到有效利用。促进了基层党风廉政建设，密切了干群关系。

11.部门预算改革。实行一个部门一本预算，并在全省率先建立了六个人员信息库和五个基本支出预算项目库，对人员实行动态管理，监管到每一个人，支出核算到每个项目，使预算更加科学化、精细化，有效提高了资金使用效益。部门预算的实施，保证了专款专用，避免了重复支付、多头支付及单位经费苦乐不均等现象，便于财政资金统筹调度，增加了资金管理使用的透明度和安全性，改变了以往“内行说不清，外行看不懂”的情况。

另外，会计核算、财政驻会、非税收入管理、国有资产信息化管理等项改革均取得了明显成效。会计核算制度改革实现了县直行政、事业单位的财务统一管理，规范了会计行为。财政驻会制度改革做到了由财政监督管理到直接参与负责、全程跟踪服务的转变。目前，会议费和接待费年节约率达20%以上。非税收入管理改革全面实行了以票控费、以证控费制度，同时加大了清理清查“小金库”力度。国有资产信息化管理改革实现了行政事业单位资产的日常化、动态化、规范化管理。

（二）深化管理上台阶

我们在深入推进各项改革的同时，在提升管理内涵等方面下功夫，取得了一定成效。

1.扩大预算编制改革范围，提高部门预算的覆盖率。在前几年部门预算试点的基础上，2008年在全县全面推行了部门预算。一是成立了部门预算编审委员会，对项目费用进行评定。二是完善了基本支出和项目支出预算管理办法，规范了编报程序，改进了部门预算编制质量。实行“自下而上”的操作规程，按法定要求批复下达部门预算。基本建立了县级部门预算编制周期制度。三是突出了支出重点和安排顺序。按照“先人员、再公用、后项目”的方法安排部门预算支出。2.建立资金统筹机制，加大综合预算编制力度。一是将单位预算内、外资金和政府性基金全部纳入部门预算，支出按照部门以前年度净结余资金、自有资金、非税收入、财政拨款的先后顺序安排，综合编制部门收支预算，实行收支两条线管理。二是公、检、法、纪检、监察、土管等重点部门的非税收入实行收支脱钩，支出按部门预算规定的标准安排。3.编制债务预算，防范债务风险。从2007年开始，按照“澄清底数、统一管理、纳入预算、加强监督”的总体思路，先进行债务清理，摸底调查，后进行内部统一归口到预算股管理，建立台账，然后分三类进行政府债务预算编制。一类是财政作为直接借款人的债务，二类是财政作为第一担保人的债务，三类是通过财政渠道申报由单位举借并还贷的用于公益或公共基础设施项目等方面的债务。对第一类债务，其所需偿债本息全额列入预算，对二、三类债务，区别情况对待，并制定相应的还债措施。实行政府债务统一管理，保证了偿债资金的安排落实，提高了政府偿债信誉，化解了财政风险。4.建立和完善人员管理机制，实行财供人员动态化管理。一是建立完善了六个人员信息库。即全供人员信息库、公务员和参照公务员管理人员信息库、全供事业人员信息库、遗属补助人员信息库、差供人员信息库、其他财政供养人员信息库，并相应建立单位人员信息台账，使人员管理具体化。这种做法既有利于人员管理，也有利于年初预算人员工资，随时掌握人员信息，准确掌握全年人员调动及增减情况。在此基础上建立人员增减变动信息库。二是完善人员增减变动手续。（1）加强新增全供人员管理。在预算执行过程中按程序招录公务员、接收军转干部和退伍军人、单位领导调整等增加人员，预算股按照县有关规定，核实手续后，增加预算，并调增相应人员信息库。（2）加强全供人员减少管理。对单位人员调出、死亡、开除等原因减少的全供人员，由单位提出相关申请，编制、人事、组织等部门出具手续后，减少预算，并调减相应人员信息库。（3）加强遗属补助人员管理。新增遗属补助必须出具死亡人员证明、户口本、人事局审批等相关手续后，增加预算，并相应调增遗属补助人员信息库。（4）加强公务员津贴补贴管理。新增公务员津贴补贴，由预算股汇总编办、人事、组织等部门审批的相关手续，报局长审批后增加预算，并相应调增公务员人员信息库。5.建立专项支出预算安排项目库，细化支出管理。建立五个专项支出项目库。即行政事业单位办公费项目库、机车费项目库、专项个人支出项目库、专项办公费项目库、其他专项支出项目库。并从2007年起，对全供、差供、遗属补助以外的支出项目全部建立年初预算安排项目库，便于掌握专项支出安排情况、支出去向。使预算安排更具有可操作性，使个人预算和公用预算严格区别开来。6.建立财政预算支出标准信息库。建立人员和项目支出标准信息库，全面掌握各项支出安排的政策依据、标准、人员、资金情况。加强支出标准体系建设，完善以定员、定额为基础的基本支出体系，实现对各类基础数据的动态管理。7.非税收入纳入支出预算指标，科学分配非税支出。单位的非税收入按照年初收入计划数计入单位支出预算指标，按预算内指标管理程序进行管理。年终超收或短收部分由预算股会同有关股室算账后，相应调增或调减单位预算指标。8.建立追加追减项目库，完善新增和追加项目管理。一是完善新增预算支出项目审核程序。各股室在预算执行中的新增支出项目，由相关股室审核后拿出初步意见，预算股复核后报局长审批增加预算。二是分单位、分项目建立追加追减项目库。三是建立支出预算备选项目库。对年初单位已申请，但没有列入部门预算的项目，建立项目库，并按照轻重缓急进行排序。四是单位追加项目优先从单位部门预算安排的专款中解决，单位专款不能满足需要的，再追加预算。追加追减项目库的建立，为预算安排和追加预算提供详实高质量的支出项目备选库，并能准确把握追加支出去向，以便及时提出管理意见。9.编制专项资金预算，加强了专项资金管理。专项部门预算包括政府债务预算、国有土地收支预算、社会保障资金预算、教育资金等专项部门预算，全面掌握了专项资金收支情况，解决了这些部门资金量大、去向不明、支出不细、支出监督不力的问题。

二、大力推进基层财政建设

在强化基层建设方面，以加强局机关和乡镇财税所基础设施建设为基础，以构建县乡财政新体系、加强财政队伍建设为重点，做了以下工作。

（一）改善基层服务条件

在财政资金十分困难的条件下，我县采取有效措施，切实加强了局机关及乡镇财税所建设力度。

1.加强了局机关“四个阵地”建设。一是文体活动室。添置了活动器材，优化了活动环境。二是电化教育室。更换了桌椅，购置了投影仪、无线电音响等现代化的教学设施。三是图书阅览室。安装了空调，购置了书架，并充实图书5000多册，被河南省总工会授予“省级职工书屋”。四是微机培训室。更换了电脑和软件，接通了互联网。

2.加强了财税所建设。一是改造或新建了部分财税所的办公用房。几年来，为5个财税所新建了办公用房，为12个财税所进行了旧房改造。二是全县25个财税所全部统一新（改）建了“便民服务大厅”和“三资”管理服务大厅。三是各财税所办公设施齐全、办公条件优越。为每个财税所安装了空调，购置了所需的桌椅、电脑、打印机等能满足办公需要的办公设备。做到了乡镇财政干部“一人一台电脑”，为实现办公自动化和管理信息化提供了有力武器，为发挥乡镇财政职能作用提供了必要的物质保障。

（二）完善乡镇财政管理体制

为充分调动乡镇发展经济、培植财源、科学理财的积极性，增强乡镇自我积累和自我发展的能力，对乡镇实行“综合财政、预算共编、划分收入、核定收支、定额上解（补助）、超收全留、短收自补、自求平衡、一定三年”的财政管理体制。一是实行支出全额预算。对乡镇实行支出全额预算。乡镇行政事业人员工资县财政统一发放，实行县乡统一标准。二是改变预算编制办法，乡镇支出实行预算共编制度。即县级财政部门按有关政策，结合财力实际，兼顾需要和可能，明确预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的指导意见，报同级政府批准；乡镇政府根据县级财政部门的指导意见，编制本级预算草案并按程序报批。在年度预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，需报县级财政部门审核，并按法定程序履行批准手续。以当年实际预算支出数为支出基数。三是增加乡镇公用经费支出预算，增强乡镇预防应变能力。通过近几年的运行，乡镇原有的重大矛盾已基本解决，保障了乡镇机构正常运转，同时也避免了乡镇之间苦乐不均的现象。

（三）加强廉政勤政教育

一是开展廉政文化建设活动。制作了100多幅规范美观的廉政格言警句和宣传图片悬挂上墙，通过互联网、宣传橱窗、板报等多种形式进行深入广泛的廉政文化宣传，营造了浓厚的廉政机关文化氛围。二是实行目标管理激励机制。加强目标考核管理，使干部职工的目标任务的完成情况和工作表现与本人的经济利益和政治利益挂钩，提高干部职工的工作积极性。三是开展业务技能培训活动。定期不定期开展微机操作、财务会计等各种业务知识培训，近三年，先后开办20多期培训班，受训人员达500多人次，极大地提高了干部职工的专业技能。四是开展请进来走出去活动。邀请财政部、周口市委党校专家教授等人员到我局开展讲座。组织股级干部及班子成员参加了上级组织的财政政策专题讲座、领导干部理论进修班、科局长培训班。使干部职工开阔了眼界，拓宽了思路，增强了能力。五是开展干部职工轮讲活动。局机关及财税所业务骨干、技术能手轮流讲课、集中学习，提高了干部职工的综合素质。六是开展“天天读书学习”活动，打造书香财政。营造了人人爱学习、人人比学习的学习风气。

虽然我们在深化财政改革和加强“两基”管理方面取得了一定的成绩，但还仅仅是在摸索阶段，财政改革的任务仍然艰巨繁重，财政管理的质量仍待进一步提高。今后，我们一定扬长补短，百尺竿头更进一步，把财政“两基”工作做得更好更扎实。