广东省财政厅党组书记、厅长 曾志权

　　近年来，在省委、省政府的正确领导下，广东财政工作坚持以科学发展观为统领，坚持“生财有道、聚财有方、理财有规、用财有效”和集中财力办大事的理财原则，遵循“预则立”的工作准则，锐意改革、开拓进取，各项工作都得了新进展、新成绩，财政实力不断壮大，财政管理水平不断提高，公共财政体系更加完善，为全省经济平稳较快发展和社会全面进步作出了积极的贡献。“十二五”时期是广东推动科学发展的重要战略机遇期，同时也是加快转变经济发展方式攻坚克难的关键时期，“加快转型升级、建设幸福广东”不仅为广东财政改革发展提供了更广阔的空间，也对财政工作提出了新的更高要求。广东财政工作适应新的形势和新的任务要求，必须把创新理念放到更加突出的位置，加快全面转型，继续改革创新，当好排头兵。

　　一、围绕建设“五大财政”，明确财政工作转型的目标和要求

　　所谓“财政工作转型”，是财政工作适应外部环境和条件的变化，顺应财政工作发展的内在规律，在总结经验的基础上解放思想，创新工作理念、思路、方法、手段等，实现财政工作全面调整和转变的一种状态。无论是适应经济转型、社会转轨的要求，还是财政自身发展的需要，都迫切要求进一步深化财政改革，革新财政理念，创新财政机制，完善财政政策，更好地为经济社会发展大局服务。

　　（一）加快财政工作转型的总体目标。

　　今后一个时期是我们必须牢牢抓住和大有作为的战略机遇期，“十二五”进入了新世纪发展的第二个10年，对于我国全面建设小康社会战略目标的实现十分重要。围绕科学发展和加快转变经济发展方式的主题主线，广东提出了“十二五”时期加快转型升级、建设幸福广东的核心目标。根据党中央、国务院和省委、省政府的工作部署，结合广东实际，加快财政工作转型总的目标是，在“十二五”时期努力建设法治财政、民生财政、绿色财政、绩效财政、阳光财政等“五大财政”。

　　第一，建设法治财政。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。中共广东省委十届八次全会通过了《法治广东建设五年规划（2011-2015年）》，这表明法治广东建设进入了一个新的发展时期。近年来，广东各级财政部门通过深化改革、创新机制、完善制度、规范管理，大力推进财政法制建设和依法理财，财政法规制度体系不断完善，财政执法机制不断健全，依法理财观念深入人心。“十二五”时期，要进一步发挥财政在推进依法行政、建设法治政府中的作用，坚持依法理财，加快建设法治财政，必须坚持以法律制度为基础，以规范运作为要求，以公平正义为准则，全面规范财政行政行为，最大限度地克服随意性，将财政资金分配、财政管理、财政监督等财政收支活动的各个环节纳入法制轨道；同时，加快依法行政依法理财制度建设，努力构建体系完备、结构严谨、相互协调、运行有效的依法行政依法理财制度体系。

　　第二，建设民生财政。科学发展观的核心是以人为本，要求做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。保障和改善民生、增进民生福祉，是建设幸福广东的主体工程，也是政府理财工作的根本使命。近年来，广东各级财政部门坚持“民生优先、民生为重、注重公平”的理念，率先全国编制实施了《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年）》，提出了从公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障和医疗保障等八个方面全面推进基本公共服务均等化的建设目标和实现措施，并不断调整优化支出结构，着力扩大公共财政覆盖面。“十二五”时期，必须进一步强化民生优先、共享发展的意识，调整和优化财政支出结构，扎实推进“基本民生”建设，加快建立人人可及的基本公共服务均等化体系，让均等的公共服务阳光洒遍城乡、造福人民；大力保障“底线民生”，更加关心困难群众的生产生活，大力支持开展扶贫开发“规划到户责任到人”工作，确保全体社会成员都能温饱无忧、更加体面地生活；支持解决“热点民生”问题，着力解决教育、医疗、住房、就业、食品安全、环境保护、收入分配等群众反映强烈的热点难点问题，把有限的财力更多投到社会发展事业的“短板”，支持创新社会建设和管理创新，维护社会和谐稳定。

　　第三，建设绿色财政。按照中央和省的统一部署，近年来广东各级财政部门积极支持探索生态文明发展道路，大力促进节能减排。“十二五”时期，要以广东开展国家低碳省试点为契机，筹集资金加大对生态环境保护、节能减排、循环经济及低碳发展的投入力度，支持开展碳排放试点。同时，研究完善生态激励型财政机制，研究分生态区的不同情况实行部分基本支出保底、生态保护成效激励等政策，进一步补充完善生态激励指标体系，让生态保护得好的地方得到更多的转移支付。

　　第四，建设绩效财政。建立以结果为导向的绩效预算模式，正逐步引领未来公共预算改革的新方向，对于增强政府部门责任意识和绩效观念、提高行政效能具有十分重要作用。广东财政开全国之先河，在加强绩效管理、建设绩效财政方面率先进行了积极的探索，2004年成立全国第一个省级财政绩效评价机构，从2003年起陆续开展了财政支出绩效评价改革、激励型财政机制改革、省级财政竞争性分配改革及实施新的生态激励型财政机制等一系列改革，逐步构建了以绩效为导向的财政分配模式。特别是在财政分配和转移支付领域创造性地引入了竞争和激励的因素，打破了以往平均分配和逐级下达财政资金的分配模式。“十二五”时期，要始终把提高绩效作为财政管理的根本方向和依归，在总结完善的基础上，积极探索推进绩效预算，重点加强对民生领域资金的绩效管理。要牢固树立财政二次分配也要讲求绩效的理念，积极探索在财政分配领域引入竞争性原则和激励机制，不断提高财政支出绩效。

　　第五，建设阳光财政。广东改革开放早，民主法治进程较快，社会公众对于社会参与的诉求体现得更早更强烈，对提高财政资金使用透明度提出了新的更高要求。总体上看，近年来广东通过财政管理手段、方式和制度的创新，在建设阳光财政、打造“玻璃钱柜”方面走在全国前列。“十二五”时期，要继续稳步推进决策公开和预算公开，消除财政资金运行中的阴影地带，使支出置于阳光之下，处于透明状态，切实让老百姓清清楚楚知道政府花了多少钱，办了什么事，不断增强政府的公信力，取得广大人民群众的理解与支持。

　　（二）加快财政工作转型的总体要求。

　　总的来看，围绕建设“五大财政”，在加快财政工作转型中要妥善处理好“四个关系”：一是要正确处理好纲与目的关系，做到围绕中心、服务大局。财政作为政府重要职能部门，涉及到经济社会发展的方方面面，应该也可以在关系全局的重点工作上主动有为。在财政政策制定、财政体制调整、财政预算安排等事关全局的重大问题上，要切实贯彻落实省委、省政府的决策部署，牢固树立“一盘棋”的思想，主动为全省经济社会发展出谋划策，统筹财力安排，做到纲举目张。二是正确处理好继承与创新的关系，始终保持财政工作的活力。既要认真总结改革开放以来特别是近年来财政改革发展积累的好经验、好做法，同时又要开拓创新，锐意改革，继续创造新经验当好排头兵，积极探索符合科学发展的财政改革发展思路，着力破除传统的思维定势和路径依赖，创造性地开展各项工作，使财政工作始终适应科学发展的要求。三是要正确处理好需求与可能的关系，坚持集中财力办大事。要解决好财力需求与有限财力之间的矛盾，通过调整财政支出结构，集中财力办大事，“小钱小气、大钱大方”，做到有保有压，有所为、有所不为，使财力安排体现预见性和科学性。要坚持“预则立”的思想，做到未雨绸缪，时刻关注和科学把握财政经济形势，为省委、省政府决策提出政策建议，赢得先机。四是要正确处理好目标和路径的关系，既有全局思维和战略眼光，又有脚踏实地抓落实的举措。一方面，既要站在经济社会发展的全局去研究和规划财政改革发展的战略目标和总体思路，又要从财政职能和财政工作属性去探索和实践财政改革发展的方向和措施。另一方面，既要从把推动科学发展上水平作为财政工作的核心和目标，又要把保障改善民生作为财政工作的根本和目的，并从这两个方面着力，以此为路径，脚踏实地抓落实，建立适应科学发展的财政体制机制。

　　二、坚持继承与创新并举，全面探索加快财政工作转型的新思路、新路径

　　转型是适应客观环境的变化主动求变的过程，是一个创新的过程。经济社会发展环境及财政自身发展的变化，要求财政工作对理财模式、理财观念、投入机制及管理方式上进行全面的反思和创新，使之不断适应群众的呼声和科学发展的需要。

　　（一）在理财模式上加快转型。

　　近年来，按照公共财政的改革方向，广东财政把健全财政支出职能、调整支出结构作为公共财政建设的重点和突破口，较好地解决了财政“越位”和“缺位”的问题。但在保障和改善民生如何分清轻重缓急、更好地发挥财政的保障作用，以及转变发展观念、提高人民群众满意度和幸福感方面，还需进一步加快向公共财政理财模式转型的步伐。

　　一是重要支出的保障方式要从短期安排向建立长效机制转变。制度机制管根本、管长远。特别是对属于增加公共产品和公共服务方面的长期支出，解决人民群众的教育、文化、住房、医疗、社会保障等问题，必须有长期的制度性安排。如，解决基本公共服务问题，广东制定实施了基本公共服务均等化规划，既有一揽子解决的长期安排，又配套实施了人口迁移、财政体制调整、事业单位改革、基本公共服务多元供给等措施，较好地推进了民生问题的解决。

　　二是保障民生要从单纯强调政府责任向引导社会参与、实现共建共享转变。近年来广东出台或实施了一系列惠民、惠农政策措施，民生投入规模日益庞大，占全省一般预算支出比重近六成。但是，仍然存在花钱办了事群众却不买账的问题，社会部分群众在民生及基本生产生活条件的改善方面对政府产生了“等、靠、要”的思想。事实上，我们强调基本公共服务、保障民生是政府的基本责任、执政之本，但民生工作涉及千家万户，需要全社会的共同努力，单纯依靠政府投入既不现实也不科学。党中央提出推进和谐社会建设要“共建共享”，一方面，制度要公开，让人民群众充分地了解政府为保障和改善民生花了多少钱，用在了什么地方，取得了什么实效；宣传要引导，使社会公众逐步认识到共建共享的共同责任。另一方面，公共财政支出必须发挥杠杆和引导作用，创新投入方式，建立多元的投入机制，引导社会公众参与社会建设，形成强大的合力。

　　三是促进区域协调要从限于从经济增长上缩小差距和在本区域内配置资源向缩小人均公共服务水平差距和实现区域间互促发展转变。这就要求在全省范围内配置资源，推动劳动力和产业的“双转移”，以不均衡投入的方式解决发展的均衡问题，实现经济社会的集聚、集约发展以及经济、人口、生态三者的均衡。这也是主体功能区规划实施的基本要求。同时，要从财政体制设计上着力，一方面，通过调整完善省以下财政体制，加大对欠发达地区转移支付力度，建立县以下基本财力保障机制，保障政权运转和提供基本公共服务的基本财力需要；另一方面，贯彻实施激励型财政机制，从制度设计上“输血”和“造血”并举，帮扶和激励并重，“奖勤罚懒”，消除“等、靠、要”的思想，调动欠发达地区依靠自身力量加快发展的积极性。对不同发展区域要实行不同的激励政策，对非生态发展区实行经济激励，对生态发展区实行生态激励，并建立完善生态补偿机制，建立保障、激励、补偿三位一体的财政体制，促进该区域人均基本公共服务基本达到其它地区的平均水平。

　　四是促进完善国民收入分配格局要从二次分配领域向一次、二次、三次分配领域多层次着力转变。收入分配机制包含分别以市场、政府、社会为主的一次、二次、三次分配。以往通常认为，财政主要作用于二次分配领域，在地方缺乏税政权的情况下，往往显得手段薄弱。事实上，在收入分配关系中，初次分配最为重要，如果不理顺初次分配所决定的基本分配关系，主要依靠政府的再分配来矫正基本分配关系的重大扭曲，其作用是有限的。因此，必须及时转变观念思路，立足于市场是资源配置的主体和基础，推进收入分配制度改革，关键在于大幅度地提高劳动者报酬，主要依靠初次分配解决；同时，积极发挥财政二次分配促进公平的作用，加大对低收入群体的补助力度，完善社会保障体系，支持民生事业加快发展，解决低收入群体的生产生活问题。在财政作用于一次分配领域方面，可以考虑通过劳动力的转移增加城镇人口，提高农业生产率和构建农业反哺机制，完善市场配置资源机制，大力发展产权、资本、土地、技术和劳动力等要素市场等方式，逐步提高劳动报酬在初次分配中的比重。同时，积极发挥财政在三次分配中的引导作用，通过财政资金奖励、扶持或设立专项资金实行政府购买服务等方式，使已经分配到个人的社会资源通过慈善或志愿等活动重新进入配置流程，促进社会和谐。

　　（二）在工作理念上加快转型。

　　当前广东进入中等收入国家发展水平，分好“蛋糕”、避免陷入“中等收入陷阱”十分重要。如果没有一种正确的分享蛋糕的机制和文化，社会各方对利益分配的不满就会给社会带来更多的矛盾。因此，在履行财政职责过程中，构建科学、合理的财政分配文化，在做好做大“蛋糕”的基础上分好“蛋糕”，创造“吃蛋糕”的良好环境。综合各方面的因素，广东财政要着力构建以民本、法治、创新、科学、竞争、绩效为主要内容的新型财政文化。

　　一是民本文化。这是新型财政分配文化的核心。要秉持“取之于民、用之于民”的理念，将民生优先、民生为重的理念贯彻财政资金的分配、使用和管理全过程，让人民群众充分分享改革发展成果。二是法治文化。法治是建设和谐社会的重要基础。财政工作解放思想、改革创新的各项举措只有在法治的轨道上运行，才能持续健康地发展。三是创新文化。改革创新是财政事业发展的不竭动力。要通过理财观念的创新、财政体制的创新和预算管理的创新，不断创新财政支持经济社会发展的方式手段，使我们的工作更加符合客观实际的需要。四是科学文化。要强调财政工作的“科学思想”和“科学思维”，加强调查研究，善于运用财政经济理论指导工作，顺应市场经济和历史发展的规律，不断提高决策的科学化水平，优化完善财政支持经济社会又好又快发展的政策措施，发挥财政杠杆作用，达到事半功倍的效果。五是竞争文化。财政工作既要促进公平，也要服从效率，更重要的是，通过在财政体制和财政分配领域引入竞争因素，促进公平可以更有效率的方式进行。更为重要的是，应对财政收支的突出矛盾，在分配结果具有可选择性、不固定使用对象的财政分配领域引入竞争机制，可以让最好的科学发展工作通过合理的竞争程序优先得到财政支持。六是绩效文化。要牢固树立财政资金使用必须讲究绩效和责任的观念，做到“花小钱办大事”、“少花钱多办事”。进一步深化预算改革，推行综合预算和零基预算，推进预算管理与资产管理、绩效管理相结合；改革资金分配方式，建立标准化、按因素法计算的较为科学的人员经费和专项资金分配机制。

　　（三）在投入机制上加快转型。

　　第一，促进加快经济发展方式转变，顺应市场规律、综合运用多样化财政政策手段。首先必须明确市场机制在资源配置中第一位、基础性的作用。在促转变过程中，财政政策必须顺应经济增长、产业转移、社会发展等客观规律，一方面要集中财力投入，另一方面要透彻了解市场所需，把资金投入到最需要政府“扶一把”的地方。如果脱离了规律，离开了市场主体的真实需求，单纯强调加大投入，效果就不会很好；必须制定实施多层次、多角度的政策措施，形成政策合力。如，广东把握人才流动的规律，采取设立人才奖励基金会、住房资助、创业贴息、设立风险投资基金等方式，支持引进高层次人次的综合性配套措施；“十二五”省财政统筹安排220亿元资金落实扶持战略性新兴产业发展的战略部署，研究制定实施政银企合作、推进核心技术攻关、支持创业风险投资和再担保等综合性政策措施，充分发挥了补助资金的乘数效应等。

　　第二，推进以民生为重点的社会建设，推动建立多元化供给机制，提高公共服务的供给质量和效率。近年来，为解决经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题，广东各级财政的民生投入不可谓不大，支持各项社会事业发展力度不可谓不强，但总体而言公共服务供给不足、重管理轻服务的问题依然突出。因此，必须在创新财政投入机制、改革政府管理模式上下功夫，寻找突破口。新加坡、香港等国家和地区的经验表明，政府职能应将重点转向公共管理和公共服务，同时政府应是有限政府，而不是无限政府，不能无所不包，可由社会的履行的职能，政府应通过购买服务、发展社会组织、设立法定机构等方式逐步移交社会承担，这样可以更好地将市场“无形之手”和政府“有形之手”结合起来，由政府加强监控，由市场发挥自动调节和竞争效率的作用。因此，财政支持以民生为重点的社会建设，应由政府包办逐步向政府主导、社会参与转变，提供服务的生产主体由公办逐步向公建民营、民办公助以及政府购买服务多元投资转变，供给对象逐步从低收入困难群体逐步向全社会符合条件的社会群体转变。同时，在公共基础设施建设领域，注重财政与金融等手段相结合，采取BOT、BBT、BT等多种形式，利用市场资源配置和私营部门优势进行有效供给。

　　第三，提高财政资金使用效益，在财政分配领域注重引入竞争机制，以竞争激发活力。财政资金分配过程中普遍存在“重分轻管”的现象，即各预算单位在申请财政资金时往往挤破脑袋、态度极好，资金分配后如何快速、规范、合理、高效使用积极性就不高，财政部门也难以监督考核。对此，广东的一个解决方案是，将竞争引入资金分配领域，让申请资金的主体，或是地方政府、或是政府部门、或是公司企业等，通过公平、公开、公正的相互竞争，优胜劣汰，多中选好、好中选优，其间还可以引入社会公众或专家学者的评审，这一方面可以促进资金分配的公开、透明，得到社会的认可；另一方面，增强参与竞争主体的责任心和紧迫感，提高工作质量效率，使有限的财政资金得到优化配置。同时，财政部门可以依据中标者的承诺，在资金分配后通过绩效评价和财政监督检验资金是否规范、有效使用，面对严格的绩效考核和结果反馈，申请单位申请资金将会更加严谨，使用资金也会更加规范合理。

　　（四）在管理方式上加快转型。

　　近年来，人民群众对履行当家作主权利、参与和监督政府决策的呼声日益强烈。过去一段时期，我们通过加快公共财政管理改革，初步搭建了更加科学规范的公共财政管理框架；今后，应对广大人民群众的呼声，财政管理要更加注重听取社会公众的意见，破解政府与社会间信息不对称的问题，提高财政决策、分配和改革的透明度，做到“群众的幸福由群众做主”，这将成为公共财政管理改革的新的领域和方向。

　　第一，要提高人民群众对财政分配的参与度。可以从以下几个方面着手，丰富和完善人民当家作主的具体形式：一是积极稳妥推进预决算公开和“三公”经费公开活动，逐步扩大公开范围和细化公开内容，让人民群众广泛地了解政府的钱到底花在哪里。但是，在公开过程中要坚持既积极又稳妥的原则，既保障社会公众的知情权、参与权和监督权，又切实维护政府公信力，确保社会和谐稳定。二是在与人民群众利益密切相关的民生领域，通过一系列制度安排让社会公众能够参与民生项目的预算编制和决策，开展财政支出民生项目征询社会公众意见工作，增强财政预算的公开性和透明度。三是积极探索引入第三方组织独立、自主地评价财政资金使用绩效，完善财政支出社会评价体系，有效收集社会公众对政府工作的意见和意愿，提高绩效评价客观性与公正性，增强政府公信力。

　　第二，要完善财政决策机制，提高财政决策科学化、民主化水平。可以探索建立财政专家咨询委员会等形式，逐步建立财政决策和政策实施的专家咨询机制，充分借助财经及相关领域专家学者的专业优势和学术专长，为财政预算编制、执行、监督、问效及各项财政政策、决定、制度、措施的制订、实施及评估反馈等提供咨询和参考，进一步增强财政政策措施的科学性、前瞻性、针对性和可行性，促进财政决策的民主、公开、透明，增强财政工作、决策、改革的可信度和公信力。