汕头市潮南区是2003年汕头行政区划调整由原潮阳市分拆设立的新区。由于新区发展基础薄弱，资金严重匮乏，维持新区运转存在较大困难。为促进新区经济发展和社会稳定，潮南区财政部门迎难而上，不断完善财政管理制度，努力推进科学化、精细化理财，维持了新区正常运转和社会稳定。

　　一、主要做法及成效

　　（一）科学谋筹抓收入，为解决主要矛盾提供基本保障

　　为确保新区运转，支持各项事业发展，潮南区制订了财政收入中长期规划，千方百计谋发展、抓收入，财政收入连年大幅度增长。尤其是2009年，面对突如其来的国际金融危机，财政部门积极应对，各项措施抓早、抓主动，确保收入持续平稳增长。2009年完成一般预算收入48290万元，增长20.64%，是2003年的4.89倍，年均增幅29%，为贯彻落实高度集中财力解决主要矛盾的基本方针提供了财力保障。

　　1、充分调研抓主动，确保任务早下达。区党政主要领导每年带队深入企业实地调研，充分了解企业经营状况，掌握税源结构，为确定收入增长目标提供第一手资料。在充分调查研究的基础上，每年12月初就确定了下年度财政收入的总体目标，并将税收计划分解下达到各镇（街道）。

　　2、集中力量抓收入，探索挖潜新渠道。在坚持依法治税、规范管理、狠抓收入的基础上，制订了公共资源转化为财政资源、理顺区镇二级财政管理体制等一系列政策措施，不断壮大财力。一是加强经济户口清理工作，挖掘税收增长潜力。由区政府牵头工商、国地税及有关部门，以峡山街道、两英镇等经济重镇为重点，逐镇逐村清理登记，纳入管理范围，以清理经济户口推动公平税赋。二是加强对“八无”工程的清理工作。针对区部分施工企业未经审批擅自建设情况，区建设局等部门开展全面清理，该取缔的坚决予以取缔，该补缴规费的限时补缴。三是加强对设区以来已审批土地使用的清理。闲置土地按有关规定征收土地闲置费，该收回的收回并重新挂牌拍卖，该处置的按有关规定处置。四是明确非税收入任务。2009年区财政部门在全面分析当前实际情况并结合区直各部门抓收入职能的基础上，首次下达区直部门非税收入计划，形成了人人有责、齐抓共管的良好氛围。

　　3、完善机制抓奖惩，促进收入有突破。为充分调动部门和镇一级抓收入的积极性，潮南区财政部门每年都调整激励制约措施，把部门、镇一级收入目标的完成和经费挂钩，没有完成任务的相应扣减经费，完成任务的给予奖励，多收重奖。2009年，区财政部门在确定总体增长目标的情况下，鉴于经济危机对潮南区的影响较大，在完成财政收入激励措施意见中新增了“增收奖励”的内容，即各镇（街道）即使未能完成当年收入任务，只要完成增长目标60%以上的，也给予一定奖励，充分调动各镇（街道）抓收入的积极性。2009年全区11个镇级单位中有10个单位获得了奖励。

　　（二）精打细算保平衡，为逐步化解财务遗留问题创造条件

　　针对收支矛盾突出的问题，潮南区财政部门在全力以赴抓收入的同时，按量入为出、确保平衡的原则，从深化和细化部门预算编制入手，强化预算约束，每一分钱精打细算。2007年起实现了基本的收支平衡，为逐步化解财务遗留问题创造了较好的条件。

　　1、强化编制制约，严格控制人员经费增长。以新设区为契机，在编制区直属单位部门预算时，严格按照组织人事部门批复 “三定方案”的编制人数作为核定人员经费的基本依据，杜绝超编进人现象，节约了财政资金。

　　2、统一公用经费供给制度，严厉节约财政支出。先后出台《潮南区党政群机关公用经费定额管理办法》、《潮南区直属行政事业单位公用经费定额管理办法》等文件，对各单位公务费、设备购置费、修缮费、业务费、其他费用一律实行定额包干、超支不补、结余留用的管理方式，充分调动各部门量入为出、勤俭节约的自觉性和积极性。2009年预算实行 “三个零增长”节支措施，按季对各单位进行考核并通报考核结果，有效地遏制了公用经费的增长。

　　3、努力落实惠民政策，促进社会稳定和谐。在财力十分薄弱的情况下，按上级规定足额配套种粮补贴、家电汽车下乡、军转干部、企业下岗职工社保、城乡低保、农村合作医疗补助等民生支出项目，列入有关部门的年度预算，并以“一卡通”的形式按规定优先安排拨付到个人账户。

　　4、统一“刚性”标准，合理安排项目经费。新区起步建设、贯彻落实上级政策等各方面的资金需求很大。为妥善处理各方面矛盾，潮南区在安排部门项目经费时，从传统的“基数预算”逐步过渡到“零基预算”，在有限的财力水平下合理安排部门的项目经费，统一“刚性”支出项目范围和标准。除“刚性”项目外，其余项目一律不作安排。对于预算安排以外不可预见性的急需项目支出，严格按规定程序并根据预算预留的额度审批部门追加经费，有效地杜绝了部门随意要求追加的现象发生，缓解了专项资金配套压力。

　　5、规范预算编制程序，创建“阳光预算”的基本操作流程。在部门预算改革中，潮南区按照“二上二下”的编制程序，提前分层次、分阶段编制时间表，预算编制的相关政策规定及早告知各部门。以部门预算编制软件为操作平台，统一审查部门预算，重点突出“五性”，即人员基数的真实性、项目经费的政策性、政府采购的可行性、固定资产的连续性和收入计划的科学性。为实现报区人大常委会的政府预算与部门预算的项目和数据统一，采用三种方法：一是将部门所有收支纳入预算，统筹安排，综合平衡，彻底取消部门预算内外资金管理的“双轨制”；二是将部门的预算资金按支出科目细化到具体项目，使预算单位的每一笔资金都能在报人大常委会的政府预算中找到“座位”，确保不出现“空档”；三是对尚未纳入部门预算的镇级定额经费采用区财政代编的办法。通过上述做法，为政府预算和部门预算项目和数据的统一创造了条件，增强了政府宏观调控的能力。

　　区直各单位的部门预算经批准后，财政部门将其汇编成册，发送到区五套班子领导和区直各单位，便于区委、区政府和部门对预算的对照和监督。在执行过程中，所有人员经费一律委托银行统发到个人账户，公用经费严格按月份进度拨付，项目经费按工作进展情况和规定程序拨付。月度预算执行情况，包括收支分析、项目支出的明细表格及预算执行说明等材料，定期报送区人大常委会办公室和区党政领导。

　　二、存在问题及今后努力方向

　　经过几年的努力，潮南区预算管理改革和财政精细化管理取得了初步成效，实现了财政收支的基本平衡，但存在的问题依然不容忽视。一是财力缺口遗留问题依然无法解决。尽管潮南区连续六年增收节支取得显著成效，但由于本级可支配财力与支出责任不匹配的根本矛盾尚无法解决，至2006年底，累计财力缺口已接近2亿元。2007年至2009年，财政虽然连续3年实现了收支平衡，但这种平衡是通过千方百计压缩支出实现的，许多支出责任依然无法履行，尚未从真正意义上实现财力与支出责任的基本对等。二是财力水平低造成部门预算编制的局限性，对比公共财政基本需求差距很大。尽管几年来潮南区收入持续大幅度增长，本级财力水平得到较大的提高，但与潮南区的财政供养人数对比，人均可支配财力水平依然较低。部门预算的重点只能放在工资经费的编制上，在公用经费和项目支出安排上“看菜吃饭”，对比新形势下履行公共财政基本职能的资金需求仍然存在着较大的差距。三是政府显性债务债务扣款造成当前财政运转的巨大包袱。潮南区三个开行贷款项目已进入还本付息期，2009年应归还本息5661万元。由于三个项目均无法产生效益，在没有还债资金来源的情况下，挤占财政日常运转资金用于还贷，造成了新的财政困难。

　　尽管面临诸多实际困难，在上级财政部门和区党政的正确领导下，区财政部门有信心、有决心迎难而上，通过发展经济和增收节支，继续推进科学化精细化理财，争取尽快走出困境。

　　（一）继续努力增加收入，不断提高财力水平，为财政精细化管理提供较有力的财力支撑

　　增收节支是财政工作永恒的主题，在最起码的支出需求得不到满足的情况下，潮南区必须自加压力，把收入水平的持续大幅度提高作为摆脱困境、谋求发展的主要出路。虽然潮南区的收入增幅连续几年居全市各区县前列，但收入基数很低，工商税收等各方面收入仍然存在一定程度的漏征漏管现象，政府财力流失现象依然存在。今后，区财政部门将积极协调各方面，落实各项增加收入的具体措施，不断提高收入水平和质量。

　　（二）在政府财力逐步提高的基础上，扩大部门预算支出范围，构建公共财政基本框架

　　由于历史遗留问题，镇级机构人员严重超编，至今未能从根本上精减，全区11个镇级单位尚未纳入部门预算。为尽最大努力化解乡镇财政困难，区财政部门将抓紧协同区人事、编制部门，出台清退超编人员方案，人员精简后，将镇级机关全面纳入部门预算编制范围。同时进一步落实各项惠民政策，逐步安排支持教育医疗卫生等各项事业发展经费，提高公共服务水平，构建公共财政基本框架。

　　（三）进一步规范管理和加强监督，建立预算执行实时在线监督制度

　　新区财政运作以来，区财政部门结合实际，建立健全规范预算管理、行政事业单位财务管理、“收支两条线”管理、经费定额管理、资产管理及政府采购管理等各方面规章制度共150多个，有效地约束、规范了部门的财务行为，但对比上级的要求仍存在很大的差距，特别是尚未正式实施预算执行实时在线监督制度，不能为人大监督预算执行提供 “立体视窗”。区财政部门将继续规范制度建设，提高预算及其他各方面管理水平，努力实现监督水平与收入质量、支出效益同步提高，为潮南区的经济发展和社会和谐稳定做出新的贡献。