推进补助方向相同、扶持领域相近的财政资金统筹整合，是提高资金使用效益、加强政府管理模式创新的重要内容。按照十九大报告提出的“加快生态文明体制改革，开展农村人居环境整治行动”要求，罗源县对农村范围的环境保洁、河道整治、海湾清理等环保资金打捆整合，大力发挥资金聚集效益，为加快建成美丽乡村做出积极探索。

　　一、化分散为集中，探索资金整合新做法

　　整合农村环境治理资金，将以往财政分散投入转化为资金统筹使用，集中财力办大事，是一种提高财政资金使用效益的新做法。

　　（一）资金整合背景。

　　罗源县辖6镇5乡，除了凤山镇主城区外，农村地区面积广阔，生态环境治理承载着广大农民对幸福生活的美好期盼。但是由于长期落后的治理模式以及不够完善财政分配制度，使得生态环境治理效果不佳。

　　治理模式方面。以往农村生活垃圾收运设施不足，机械化率低，垃圾收运清理集中在乡镇街区，人口较少的村落一周或者更长时间才有环卫车辆来收集，垃圾当日收运覆盖率不高。因缺少封闭式垃圾桶，旧式铁皮桶收集的垃圾裸露在外，有些居民及商户直接将生活垃圾投放在路边，对周围环境污染较大。此外，由于农村基础设施不完善，生活垃圾和污水未能集中处理而直接排放入河的现象较为严重，对溪流水质以及沿岸景观造成破坏，严重影响区域环境质量。

　　资金配套方面。农村环境治理资金分配权掌握在多个政府部门手中，管理多头、使用分散、效率不高，没有充分实现农村环境整治预期目标。主要表现在：一是资金类别分散，有些财政资金使用范围较广，有些专项资金指定项目使用，不同类别资金交叉重叠，无法做到优化配置；二是资金拨付分散，农村环境治理资金通过各乡镇以及环保局、农业局、发改局等多个部门拨付，最终往往“撒胡椒面”，形不成合力；三是资金管理分散，不同主管部门管理割裂，项目设立通常是部门间博弈妥协的结果，随机、应急项目多，资金管理缺乏统一规划，统筹协调。

　　近年来，中央、省市在环境保护领域出台很多新政策，相关要求和标准不断提高。罗源县为解决农村地区环境领域突出问题，先后开展罗源湾海域养殖退养和石材饰面矿山关停工作，补偿款融资产生的债务增加、淘汰污染产业造成的税收下降以及生态修复治理带来的支出上涨，导致地方财政出现收支困难，更加剧了农村环境整治资金的紧张。在财力窘迫的情况下，既要保障全县各项事业正常运转，又要最大限度提高农村环境治理成效，迫使罗源县在财政资金提效省力上创新求变，力求将一份资金花出成倍效益。

　　（二）资金整合做法。

　　为解决农村环境脏乱差，改变资金投入效益不明显的问题，罗源县以创新财政资金管理方式为引线，编制《“秀美山川”农村人居环境综合治理项目实施方案》。按照2017年全县投入农村环境整治相关资金为基数，整合县环保、农业、水利、发改、人社、海洋渔业部门等17个部门（含乡镇）9类专项资金共2577.87万元，重点对农村垃圾污水、河道垃圾、海漂垃圾等环境问题进行综合治理，从源头上抓起，将原先零碎小散项目合并，经过统一规划、统一实施，实现整体功能，充分发挥有限资金的聚集效应。在整合财政资金的同时，通过成立社团组织募集环保公益善款、收取服务对象垃圾处理费等方式，预计每年多筹集300万元治理经费，进一步提高项目运营质量。　

　　为规范资金管理，资金整合以“性质不变、渠道不乱、统筹安排、集中使用”为原则，县财政根据预算安排，将各款项通过原渠道“横向”拨付各县直主管部门，实现部门间资金流动“横向到边”；县直主管部门按照资金性质，将农村环境治理相关资金“纵向”拨付至各乡镇，由乡镇按照政府购买服务合同约定，向新成立的社团组织按效付费，社团组织统筹安排并落实到各村各户各治理点，实现资金下达基层“纵向到底”。新做法在不突破现有资金管理制度的条件下，用社团组织这根“针”带动横向、纵向几条资金“线”，将农村环境领域各成员节点“穿针引线”串联起来，进一步拓展资金覆盖面，提升资金统筹集中功能，解决了原先资金使用“碎片化”问题，使整合工作既满足政策合规性和又具备操作可行性。同时，秀美山川三年行动方案与中期预算编制衔接，使业务单位能提前准备好后续年度项目储备和财政预算安排，将提高财政预算到位率，保障项目执行财力。

　　二、变多方为多元，构建环境治理新模式

　　以财政资金为主线，以污染治理为重点，整合相关人力、物力、财力，将以往九龙治水的多方管理，转变为政府、企业、社会多元参与的治理新模式。

　　（一）“一个方案+三清治理”创新治理体系。

　　根据资金整合和治理任务要求，罗源县启动秀美山川行动，编制《“秀美山川”农村人居环境综合治理项目实施方案》并通过专家评审，此方案把各部门及乡镇用于农村环境的资金、工作任务以及实施目标纳入到一个总纲，包含“清洁家园”“清澈河流”“清净海湾”三大类项目，构建“三清”治理模式。

　　“清洁家园”服务范围是村庄里、路面上的污染物清理，包括环卫清扫保洁、垃圾收转运和污水处理厂的代运营，按照500人口配备1名村庄保洁员、每10户配备一个垃圾分类收集桶、每乡镇配置一辆垃圾转运车标准加强硬件设施配置，形成垃圾分类投放、定时清运，污水达标排放的长效机制。“清澈河流”项目将河长制河道专管员组织起来，动态化调配人员、车辆和船只，在上下游建立起河道管理联动机制，对流经县域范围的河流实行环境监管，及时发现并打捞河道垃圾，监督并消除非法倾倒、污水直排等入河污染源。同时，承担防洪排涝任务，配合水利部门开展汛期防洪河道管理工作。“清净海湾”旨在解决海漂垃圾污染，摸清近岸海洋染源、设置船舶垃圾收集点、建立重点海滩环保区等方式，利用现有路面垃圾收运系统，全面将海滩沿岸垃圾转运至无害化处理终端，确保垃圾不出界、不下海。

　　（二）“社团+企业”提高服务水平。

　　秀美山川行动的实施核心，是一个社会团体—“罗源县秀美山川家园事务服务中心”，该社团由理事会和监事会构成，理事会负责治理工作决策和执行，由中标企业核心管理人员和专家顾问组成；监事会负责监督企业运作和协调社会力量配合参与，成员主要是人大代表、退休干部、村民代表、公益人士等。社团主要发挥三个职能，一是对政府下达的治理任务部署执行，通过理事会研究项目运行重大事项，指导督促企业开展具体治理工作；二是发动人民群众、志愿者组织等社会力量对企业服务质量进行监督，为公民参与社会管理，行使监督权力提供机会；三是开展公益项目，进行垃圾分类等环保宣传教育，募集公益资金补充项目运营经费，开发环保公益岗位提供贫困人员就业，让社会力量有更多渠道参与环境治理事业。

　　中标企业负责秀美山川行动项目的具体运营，在罗源县域范围实施“清洁家园”“清澈河流”“清净海岸”农村环境综合治理服务。中标企业运营服务质量通过绩效监督机制予以保障，在受到政府监督的同时，也要接受来自社会的监督。政府职能部门和社团监事会按月对企业服务质量进行考核，考核评分与付费金额挂钩。同时，设置了退出机制，企业多次考核不合格将被强制退出，确保服务质量不打折。

　　（三）“互联网+物联网”助力运营升级。

　　秀美山川行动将互联网和物联网新技术融合到项目中，治理手段全面升级，达到信息化管理、智能化控制、机械化操作的先进运营水平。

　　“实时在线智能监控系统”在全县农村道路、河道、海滩沿线重点区域建立视频监控网络，在监控中心可以实时看到各监控点的现场画面，对突发污染情况即时响应，解决了农村地广人稀区域的监管难题。该控制系统能根据天气、道路、施工区域情况，规划出多条作业路线，统筹调配车辆提高一线清扫频率，防止扬尘和工程车渣土撒漏。项目企业给环卫人员配备智慧手环，指导环卫人员有针对性地进行清扫活动。新投入的物联网电动垃圾收运车等环卫机械设备，根据车辆行驶轨迹数据及车载视频数据，判别垃圾是否按时倾倒在指定地点，从源头上杜绝垃圾随意倾倒现象。智能分类垃圾箱能在有人靠近时自动开盖，语音提示垃圾分类要求，使民众能够简便准确地做好垃圾分类。新技术的运用，大大减轻人工作业强度，降低项目管理成本，使运营效率得到有效提升。

　　三、由单一到全面实现财政资金新成效

　　财政资金整合实践，不仅使生态文明政策得到有效贯彻落实，解决了农村环境治理问题，更为乡村振兴发展打下坚实基础，提升经济、社会等多方面效益。

　　（一）建设生态家园。

　　一是统筹城乡治理。罗源县此前将市政道路环卫清扫保洁、生活垃圾收集转运和静脉工业园等城区3个项目打包，实行PPP模式运作，城区环境卫生得到明显改善。秀美山川行动作为城区PPP项目的扩展，将农村环境治理纳入社会化运营管理，形成“户分类—村收集—乡镇转运—县处理”生态整治链条，打通农村污染治理最后一公里，使全县环境治理实现一体化。二是引入科技力量。中标社会资本在引进先进理念，带来新型管理方式，采用智能化、现代化设备，提高运营质量的同时，降低运营成本。例如海漂垃圾治理，从海面打捞处理污染物的成本为陆地垃圾处理的数倍，本项目运用物联网监控手段从源头及时阻拦污染物排放，可显著提高治理效率，降低污染治理费用。经测算，秀美山川行动实施后，通过新技术每年可节省投入约1000万元。

　　（二）创新管理方式。

　　一是实现集约治理。资金整合带动相关单位职能和社会力量聚集起来，形成跨部门横向联合，县、乡到农户间纵向推进、社团组织牵头民众协同参与的“网格化”“精细化”管理模式，消除农村环境治理盲区，真正形成主体明确，人人参与，全社会形成合力的治理体系。二是转变政府职能。政府部门从“实施者”回归到“管理者”，将环境治理职能转移给更高效率的社团和企业，使政府部门从繁忙的具体事务中抽离，以有限的人力和物力投入到政策制定、环境监管、绩效评价等行政职责的履行，强化政府部门管理水平，确保资金使用安全高效。

　　（三）助力乡村振兴。

　　一是推动精准扶贫。开发公益性扶贫岗位，培训招募生活困难人员承担所在村的环境管理任务，向村民征收垃圾处理费、宣传垃圾分类以及配合企业做好污染物巡查收集工作，拓宽贫困户增收渠道，每人每年可增加收入1.98万元。二是实现综合发展。通过农村环境综合治理，在2020年前打造近百个生态宜居的美丽乡村，丰富新农村建设规划，为农业开发、生产创业、乡村旅游、文化休闲等涉农项目提供优美环境条件，促进传统污染产业转型，建立和健全生态治理长效机制，依靠绿水青山带来金山银山。

　　四、从策划到实施形成管理整合新经验

　　在政府部门和社会力量的共同努力下，罗源县农村环境资金整合工作开局良好，初步实现了治理目标，也为进一步深化环境治理改革带来许多有益启示。

　　（一）组织保障是根本。

　　一是县委、县政府的强力推动。罗源县委、县政府高度重视农村环境资金整合工作，建立重大项目协调例会决策制度，成立由县分管领导任组长的项目领导小组，统筹协调相关部门及乡镇，高效解决资金整合工作遇到的困难和问题。二是财政部门的积极主动。县财政局作为资金拨付管理部门，发挥资金整合牵头作用，全面梳理资金整合清单，提出源头整合意见，带动农村环境治理改革有序实施。三是相关部门的配合联动。资金整合涉及的部门及乡镇发挥各自职能，共同参与项目策划、方案编制，及时提出意见和，形成强有力、跨部门的联合工作推进机制。

　　（二）财政引领是基础。

　　一是集约财力办大事。在更加高效的整合机制推动下，原先分散的资金经过统筹整合，实现“多个渠道引水，一个龙头放水”。资金整合产生的规模效应，带动项目整合发挥出整体功能，补足生态短板，提升环境质量。二是财政撬动引资金。通过政府购买服务方式，引导企业和社团多方位筹措资金，拉动金融资本和公益性捐款，增加项目资金来源渠道，撬动更多社会资源共同助力环境改善。三是绩效监管全覆盖。财政与资金整合部门加强配合，全面实施整合资金绩效监管，掌握各项资金的实际用途，开展绩效评价并按绩效付费，确保整合资金的安全和效能。

　　（三）社会共治是关键。

　　一是发挥社团优势。社团组织能够有效联合社会各方力量，促进大量社会事务处理，有效填补行政治理的盲点和空白，进行统筹管理运作，有效节约行政成本与财政投入，提高服务质量与效益。二是调动民众热情。通过完善治理模式，引导村民养成良好的卫生习惯，全面提高群众的文明卫生意识，实现生态环境依靠人民，治理成果惠及人民，齐心协力营造优美环境的良好局面。三是借助市场力量。借助社会专业力量，用好市场配置资源高效优势，解决政府过多包揽问题。厘清政府与社会、政府与市场的边界，推动共建共治，满足群众日益增长的高品质公共环境需求。