2021年3月8日 来源：重庆市财政局办公室

　　城乡融合发展是全国共同面对的挑战，对于重庆而言，更有着特殊的意义。习近平总书记视察重庆时指出，“重庆集大城市、大农村、大山区、大库区于一体，协调发展任务繁重”。全市8.2万平方公里，农村面积相当于京津沪总和的2.3倍；中心城区发展基础较好，以1/4的人口创造了40%的GDP；主城新区位于成渝经济圈连接带，正处于高速工业化、城镇化的进程中；渝东北位处三峡库区、渝东南位处武陵山区，两地多为贫困区县、重点生态区县，城镇化率不到50%，其GDP占比不足1/4、税收占比不足15%。正是因为这种城乡二元结构的典型性和代表性，使得中央赋予重庆市城乡统筹综合改革配套试验区的重任。习近平总书记要求重庆“要建立健全城乡一体融合发展的体制机制和政策体系”。对此，重庆市认真学习领会、深入贯彻落实，立足“成渝地区双城经济圈”国家战略，提出了“一区两群”（即重庆主城都市区、渝东北三峡库区城镇群和渝东南武陵山区城镇群）的区域发展思路，其中城市提升的主战场在“一区”，乡村振兴的主战场在“两群”，并相应构建起了一系列财政政策体系，主要是围绕“基础设施、产业发展、公共服务、生态保护”四个关键领域，完善机制、加大投入、持续发力，切实推动城乡融合发展。

　　一、强化资源统筹，助推基础设施一体化

　　基础设施一体化是破解城乡地理上二元分割的关键。但从体制和财力的现状看：主城都市区的重大基础设施建设，由于中心城区、主城新区两大板块体制不一，中心城区主要由市级负责，主城新区主要由区县负责，面临“财力分散、时间错配”等问题。“两群”区县在交通、水利等方面存在诸多短板且土地价值较低、债务空间有限，亟需拓展来源渠道。对此，重庆市财政局统筹“资源、资产、资金”，结合财政事权与支出责任划分改革、转移支付改革，引导和撬动各方投入，推动城乡基础设施的一体化。

　　一方面，对于主城都市区，重点是坚持成本共担、收益共享，推动建立跨区域的基础设施共建机制，按照参建里程数等因素进行成本分担和收益划分。考虑该区域发展较快、还款能力强的特点，每年拿出70%左右的区县新增债券、70%左右的交通、城建等方面的补助资金，支持主城都市区提升城市功能。

　　另一方面，对于“两群”地区（即渝东北和渝东南），重点是坚持量力而行、量体裁衣，在平衡项目需求与财力可能的基础上，加大市级补助力度，铁路、高速公路、通用机场等基础设施建设由市级直接投资；国省干线、农村公路、水利项目等，市级补助70%以上。目前，全市农村公路总里程达到15.5万公里，有条件的村民小组100%通公路，城乡基础设施共建共享、互联互通扎实推进。

　　二、注重政策联动，助推产业发展多元化

　　城乡产业融合发展是破解城乡产业失衡现象的关键。从产业布局看，中心城区生产要素集中，商贸、金融、信息产业较为突出，主城新区工业产值较高；渝东北三峡库区城镇群背靠长江三峡，生态、农业产业优势较大；渝东南武陵山区城镇群少数民族聚集，文化旅游资源丰富。但从当前的投向与重点看：财政产业政策不够聚焦，与产业升级密切相关的科技研发投入分散；与乡村发展密切相关的生态文旅产业，投资大、周期长，需要财政精算平衡。对此，重庆市财政局结合区域产业布局，突出高质量发展，予以分类支持。

　　一方面，集中力量支持以开发区为主体的创新驱动、产业转型。每年市级财政安排100亿元以上，推动西部（重庆）科学城建设、两江新区协同创新区发展，高标准打造国家高新区、临空示范区、综合保税区等区域。目前，这些区域以全市4%的地域面积创造了36%的全辖税收，集聚辐射作用得到凸显。

　　另一方面，联动激发“两群”产业发展的活力，通过市级集团联手运作，解决市场化融资和风险防范问题；通过主城都市区与“两群”区县结对，建立产业协作横向转移支付，实现资源、市场、资本等对接，发挥“一区”对“两群”的产业带动作用。

　　三、优化体制设计，助推公共服务均等化

　　推动基本公共服务均等化是逐步破除城乡居民待遇差别的关键。结合直辖市“扁平化”管理，全市在工资、教育、社保、就业等政策上，从市级到区县是基本统一的（即同城同待遇）。但从重庆基本公共服务的群体特点看：全市100万财政供养人员，125万低保、特困和优抚对象，加之60岁以上户籍老龄人口占比21%，老龄化程度位居全国第六，要实现基本公共服务的均等化、普惠制，财政面临不小的压力。对此，重庆市财政局着力平衡好公平与效率、均衡与有度的关系，建立全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务保障体系。

　　一是在收入划分上，针对不同发展阶段，实施差异化的财政体制，对主城都市区，市级参与主体税收的分成，其中中心城区分成比例更高（贡献市级税收的90%）；对“两群”区县所有地方级收入实行全留制度，市级不参与收入分成。

　　二是在支出责任上，充分考虑城乡统筹的财力需要，对义务教育公用经费、困难学生补助、基本养老保险等基本公共服务领域，市级对中心城区、主城新区、“两群”区县分别按照20%、50%、80%的比例进行分担。

　　三是在转移支付上，建立“三保”重点关注区县动态名录，在前端开展压力评估，锁定重点区县，13个“三保”重点关注区县中有12个国家级贫困区县（目前均已脱贫摘帽），8个库区区县，4个民族区县；在中端突出激励约束，差异分配补助，每年将中央新增财力性转移支付的80%安排用于“三保”定向补助；在后端一竿子插到底，严防出现风险，目前有18个区县约300亿元资金纳入“三保”工资专户管理。

　　四是在乡镇运行保障上，全市90%的乡镇财政体制为“部门预算制”或“收入分成与托底保障相结合”，有力支撑了乡镇社会事业的发展。

　　四、发挥杠杆效应，助推生态保护协同化

　　推动生态保护是破解城乡生态价值要素壁垒的关键。重庆是长江上游重要的生态屏障，近年来不断加大财政投入，每年用于生态保护的支出在200亿元以上。但是，对照中央要求，要落实好“两山论”和“共抓大保护、不搞大开发”方针，发挥在长江经济带绿色发展中的示范作用，仍有一些关键环节急需破题：主城都市区的关键在于，如何做好生态项目与资源的匹配和平衡；“两群”区县的关键在于，如何将自身生态优势转化为现实价值。

　　一方面，对于主城都市区，坚持统筹平衡，针对“两江四岸”和“广阳岛生态示范”建设，探索健全支持生态保护项目的融资体制，研究完善“以资产换资金、时间换空间”的市场化方式，并辅之以加大转移支付和债券资金倾斜，支持生态项目建设。

　　另一方面，对于“两群”区县，强化激励约束，将转移支付分配与禁止开发区面积、生态保护红线、森林面积、空气质量等生态环保指标相结合，建立奖惩挂钩机制，并将90%以上的重点生态功能区转移支付投向“两群”区县。与此同时，落实横向补偿机制，探索建立了城乡多元横向补偿体系，在流域横向生态补偿、森林面积指标交易等方面形成了联动。通过上述举措，形成了城乡生态效益共享、生态责任共担的统筹机制，人居环境明显改善。

　　总体来看，正是由于落实好了财政部在城乡统筹发展方面的一系列政策设计，并实事求是地结合了重庆城乡二元结构特点，重庆市的区域财政政策在推动城乡融合发展上取得了预期效果。但城乡融合发展是一个大课题，未来力争在“优化人口市民化成本分担、提高公共服务供给数量质量、引导要素双向流动”等方面取得突破，加快构建城乡各美其美、美美与共的发展格局。