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国务院关于国家财政水利资金投入和使用工作
情况的报告

2014年12月24日 来源:中国人大网

——2014年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上

  财政部部长 楼继伟

全国人民代表大会常务委员会:

  受国务院委托,我向全国人大常委会报告国家财政水利资金投入和使用工作情况,请审议。

  一、国家财政水利资金投入的基本情况

  水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害,是治国安邦的大事。党中央、国务院历来高度重视水利工作,2011年,中共中央、国务院印发《关于加快水利改革发展的决定》(中发〔2011〕1号),进一步明确了新时期水利改革发展的战略定位、指导思想和政策目标。各地区、各有关部门认真贯彻中央决策部署,将水利作为重点支持领域,加大资金投入,加强资金使用管理,有力推动了水利改革发展。

  (一)近年来财政水利资金投入情况。2011年以来,财政水利资金投入稳定增长机制逐步建立。2011-2013年,全国财政水利资金累计投入13261亿元,年均增长19%。主要包括一般公共预算和政府性基金预算两个渠道。

  1.一般公共预算水利投入情况。2011-2013年,全国一般公共预算安排水利投入9423亿元,占财政水利总投入的71%。

  2.政府性基金预算水利投入情况。2011-2013年,全国政府性基金预算安排水利投入3838亿元,占财政水利总投入的29%。

  (二)资金分配管理现状。财政水利资金分为中央和地方两大块,中央约占46%,地方约占54%。中央财政水利资金分配管理与现行管理体制密切相关,主要涉及财政部、发展改革委、水利部、南水北调办、三峡办等部门。财政部主要负责中央财政水利资金的预算编制、执行和决算,会同有关部门制定管理制度等。其他部门根据职责和资金使用投向,会同财政部分配使用管理资金。

  二、加强国家财政水利资金管理的主要做法和成效

  近年来,在大幅度增加财政水利资金投入的同时,有关部门和地方不断健全水利资金使用管理制度、强化监督检查,为推动政策落实,提高国家水安全保障能力发挥了重要作用。

  (一)突出支持水利关键领域和薄弱环节。一是支持农村饮水安全工程建设。“十二五”前三年,已解决1.88亿农村居民和2600多万农村学校师生的饮水安全问题。预计2014年可再解决6000多万农村人口的饮水安全问题,为2015年底前完成全国农村饮水安全工程“十二五”规划任务奠定了基础。二是支持重大骨干工程建设。大江大河大湖治理稳步推进,长江中下游、黄河下游治理有序实施。四川亭子口等江河控制性枢纽工程建成发挥效益。甘肃引洮一期等工程基本建成。一批重大水利工程加快实施,西江大藤峡等重要水利枢纽开工建设。三是支持农田水利等薄弱环节建设。实施了370多处大型灌区续建配套改造和251处大型灌溉排水泵站更新改造,新建了黑龙江三江平原等26处灌区,实施了406处中型灌区节水配套改造项目,开展了2450个县(次)小型农田水利重点县建设。目前,全国已建成万亩以上灌区近8000处。农田灌溉水有效利用系数由0.43提高到0.52,有效灌溉面积增加了1.27亿亩,达到9.52亿亩。四是支持完善防汛抗旱减灾体系。进一步加强大江大河主要支流治理,继续推进行蓄洪区安全建设、海堤建设。除险加固4万多座小型水库和300多座大中型水库,开展 147条重要支流和4000多条中小河流治理,国家防汛抗旱指挥系统一期工程全面建成,2058个县初步建成山洪灾害预报预警体系,2144个县级抗旱服务组织应急抗旱保障能力得到加强。截至目前,我国大江大河干流防洪减灾体系基本形成,全国已建堤防41万公里,大江大河重要河段基本具备防御新中国成立以来发生的最大洪水能力,重要城市防洪标准达到100-200年一遇。五是支持南水北调工程建设。东线工程已于2013年底正式通水运行,中线工程2014年12月12日已正式通水。东线水质稳定保持在Ⅱ-Ⅲ类,中线丹江口水库及陶岔取水口水质总体优于Ⅱ类,满足调水需要。六是支持水生态文明建设。治理水土流失面积6.52万平方公里,实施坡改梯537.14万亩,项目区70%以上的水土流失面积得到有效治理。重点流域生态治理取得成效,石羊河重点治理任务完成,实施了敦煌水资源合理利用与生态保护。大力支持国家水资源监控能力和节水型社会建设,最严格水资源管理制度初步建立。七是支持大中型水库移民后期扶持。2006年,国务院印发《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发〔2006〕17号),实施大中型水库移民后期扶持政策。目前,纳入后期扶持政策的全国大中型水库农村移民温饱问题基本解决,生产条件明显改善,生活水平不断提高。八是支持实施三峡后续工作规划。2011年,国务院批准实施三峡后续工作规划。3年来,库区移民安稳致富、生态环境保护、地质灾害防治等工作进一步加强。

  (二)创新财政支持水利建设体制机制。一是创新资金分配机制。逐步建立公式法、因素法、绩效挂钩等资金分配方式,促进资金科学规范分配。二是下放项目审批权限。对任务量大、点多面广的项目,资金切块下达到省,由地方统筹安排使用,使项目建设更加符合地方实际。三是创新项目主体选择机制。各地普遍采取竞争立项、因素法评分、差额推荐等多种方式遴选小型农田水利重点县,创新了农田水利建设模式和财政支农机制。四是创新组织发动机制。发挥农民的主体作用,通过先建后补、以奖代补、民办公助等方式,将农户、农民专业合作组织、村组集体、新型农业经营主体等作为小型农田水利项目的支持对象,允许其组建项目法人实施建设,引导和鼓励农民投工投劳,把“要我干”变成“我要干”。五是创新运行管护机制。支持深化国有水利工程管理体制改革,积极推行水利工程管养分离,区分水管单位类别和性质,采取不同的财政支持政策,落实维修养护经费。开展小型农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点,开展深化农业水价综合改革试点。将基层水利服务机构的人员经费和公益性业务经费纳入县级财政预算,基层水利服务体系得到加强。六是建立水资源有偿使用制度。积极推进水资源费改革,区分地表水和地下水分类制定了水资源费征收标准,提出了“十二五”末各地区水资源费征收标准指导目标。

  (三)加大水利资金统筹整合力度。一是实施小型农田水利重点县建设。财政部会同水利部,按照“统一规划,分步实施”和“建一片,成一片,发挥效益一片”的原则,整合资金,集中投入,重点扶持,项目区基本解决了过去农田水利设施标准低、质量差、反复修的问题,为打通农田水利“最后一公里”探索了一条有效的途径。二是支持内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江等4省(区)实施“节水增粮行动”。2012-2015年,统筹整合小型农田水利、农业综合开发、现代农业生产发展、农业科技推广等资金,支持发展规模化高效节水灌溉3800万亩。三是支持河北省地下水超采综合治理试点。按照京津冀协同发展工作部署,统筹整合资金,支持河北省试点地区调整种植结构,加强水利工程建设,大力发展高效节水灌溉,严格地下水管理,以及开展以农业水价综合改革为重点的体制机制创新。从目前情况看,试点进展比预期要好,很多治理措施已经开始实施。

  (四)切实加强水利资金管理。一是建立健全水利资金管理制度。按照“依法行政、依法理财”和“权力搜索、规范流程”的要求,财政部会同相关部门着力建立健全水利资金管理制度体系,各地方也都结合实际制定实施细则,实现了对资金项目和运行过程的全覆盖。二是建立多元化监督体系。财政部会同有关部门,从制度建设、预算管理、监督检查、信息公开、廉政风险防控等方面,将各级财政安排的水利资金纳入监督管理范围。加大审计监督、财政监督、水利稽察等工作力度,发挥社会、媒体、农民群众的监督作用。

  (五)积极推行绩效管理。一是推进部门预算绩效管理。科学编制部门预算,保障部门履行职能和重点支出资金需求。着力推进部门预算和“三公”经费公开,提高预算透明度。为加强预算执行管理,水利部建立了预算项目储备、预算执行考核和预算执行动态监控“三项机制”,并会同审计署建立“水利审计免疫系统”,在线实时监控每一笔国库集中支付资金和直属单位财务核算,确保预算执行序时、均衡,资金支付安全、有效。二是逐步扩大专项资金绩效管理范围。中小河流治理、小型病险水库除险加固、小型农田水利建设等资金建立了绩效评价制度。开展了中央水利投资计划执行情况考核和建设项目后评价工作。将绩效评价的结果与有关项目和资金安排挂钩,强化了地方政府和项目单位对项目的监督管理。

  三、财政水利资金管理使用中存在的问题及原因

  近年来,财政水利资金使用管理总体上是好的,但还存在以下主要问题:

  (一)水利投融资体制机制还不完善。公共水利设施仍然主要依靠财政投入,水利市场化投融资机制尚未全面建立起来。部分地方投入责任落实不到位,难以保证工期和建设目标要求,有些项目形成“半拉子”工程,有的灌区“有首无尾”,影响了工程尽快建成并发挥效益。

  (二)一些领域资金多头管理。特别是在农村水利建设方面,涉及的资金渠道及管理部门多,资金交叉重复和分散使用并存,影响了资金使用的整体效益。

  (三)部分大中型水利项目投资控制不严。大中型水利项目建设周期长,不可预见因素多,由于建设期物价上涨、政策性调整等原因,部分大中型水利工程实际投资超概算。

  (四)“重建轻管”现象仍然存在。有的水利项目特别是点多面广的农村水利项目,建后管理维护不到位,有的设施存在淤积损毁、功能减退等现象。

  (五)部分资金使用违规违纪。一些干部违规违纪插手工程项目建设,一些项目资金被挤占、挪用、套取。

  产生上述问题的主要原因:

  一是政府与市场的关系没有完全理顺。运用市场机制管水、用水、节水、护水的制度尚不健全,政府与市场“两只手”协同发力、有机结合的机制尚不完善。

  二是中央与地方水利支出责任不明晰。一些流域骨干工程等重大项目,中央投资比例偏低;一些中小型建设项目中央承担了较多的支出责任。

  三是规划管理统筹协调不够。相关行业涉及水利建设的各类规划很多,既有全国性的综合规划,又有流域性和区域性的规划,还有很多专项规划,内容划分过细,缺乏统筹协调,项目和内容存在交叉重复。

  四是绩效管理制度有待完善。绩效管理理念尚未牢固树立,制度不够健全,评价体系、方法、手段有待改进。绩效管理覆盖面有待进一步扩大,绩效评价结果运用也不够充分。

  五是部分水利领域改革比较滞后。小型水利工程管理体制改革滞后,产权不明晰,管护主体、责任、经费落实难等问题仍未得到有效解决。农业水价综合改革推进缓慢,市场机制难以有效发挥作用。

  四、下一步工作打算

  治水对中华民族至关重要。我们将积极贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会精神,认真落实国家治水方略和全国人大有关决议要求,切实转变职能,全面深化改革,努力破除水利建设发展面临的体制机制障碍,着力构建水利发展财政保障长效机制。

  (一)理顺政府与市场的关系。随着改革深入推进,社会资本的重要性将日益显现,政府投资应更多起到“四两拨千斤”的作用。要在继续坚持政府主导办水利的同时,加快建立政府和市场有机结合的机制,更加充分地发挥市场机制的作用。一是加快政府职能转变。科学合理地确定政府在水利改革发展中的事务边界,减少对微观事务的行政干预。进一步规范各部门在水利资金和项目管理中所承担的职责、审批权限、审批环节和程序,明晰部门责任,加强统筹协调,提高财政水利资金的分配管理效率。二是更大程度更广范围发挥市场机制作用。在落实政府投入责任的同时,加快建立健全多主体、多渠道、多形式的投融资机制。进一步推动金融资本对水利建设的投入。研究制定吸引社会资本投入的政策措施,解决社会资本“进不来”和“不愿进”的问题,调动社会资本参与水利项目建设和管理的积极性。创新水利公共服务提供方式,引入竞争机制,逐步推行水利工程建设管理、运行管理、维修养护、技术服务等公共服务向社会力量购买。积极培育水利公共服务市场,健全市场监管机制。

  (二)研究界定中央与地方的支出责任。在研究明晰中央事权、地方事权、中央与地方共同事权的基础上,进一步明确中央与地方各自承担,以及共同承担的支出责任。

  (三)完善财政水利资金预算管理机制。一是优化转移支付体系。清理、整合、规范水利专项转移支付,建立专项转移支付定期评估和退出机制。加大一般公共预算与政府性基金预算的统筹力度,逐步将符合条件的政府性基金列入一般公共预算。二是改进预算管理和控制。将水利资金预算纳入中期财政规划管理。推动编制水利发展三年滚动规划,加强水利重大改革、重要政策、重大项目与中期财政规划的衔接。三是加强财政水利资金绩效管理。强化支出责任和效率意识,健全预算绩效管理制度和机制,全面推进预算绩效管理工作。将绩效评价重点由项目支出拓展到政策、制度、管理等方面,加强绩效评价结果应用,将评价结果作为调整财政水利资金支出结构、完善政策和安排预算的重要依据。

  (四)优化财政水利资金支出结构。一是大力支持重大水利工程建设。抓大补小,调整优化水利投资结构,集中力量支持国务院确定的172项节水供水重大水利工程建设。二是大力支持民生水利建设。全面落实农村饮水安全工程“十二五”规划,确保明年完成建设任务。加强农田水利和重大水利工程终端配套设施建设,既保证水利骨干体系的建成,又打通“最后一公里”,让水利建设真正惠及民生。三是大力支持生态文明建设。支持建立健全最严格水资源管理制度、跨区域水资源保护制度、水土流失综合治理体系。健全水生态文明制度体系,促进和保障水生态系统保护与修复,实现人水和谐。四是稳步推进地下水超采综合治理。将在总结评估河北省地下水超采综合治理试点成效和经验的基础上,进一步加大综合治理投入力度,支持巩固试点成果,适当扩大治理范围。

  (五)支持加快水利重点领域改革。一是加快完善农田水利建设和管护机制。因地制宜探索不同类型农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制的有效途径,实现农田水利设施“产权明晰、权责落实、经费保障、管用得当、持续发展”。二是加快推进农业水价改革。进一步开拓思路,把农业水价改革作为农业节水的重要突破口,落实节水优先方针,坚持供给与需求统筹考虑,从加强用水需求管理、推动农业种植结构调整和提高农技水平等方面,统筹做好农业水价综合改革各项工作。三是加快建立生态补偿机制。完善水土保持等生态补偿制度,建立江河源头区、重要水源地、重要水生态修复治理区和蓄滞洪区生态补偿机制。四是支持推动建立水权制度。加快研究水资源资产产权制度和管理体制改革,明确水权归属,培育水权交易市场,健全水资源节约使用制度,充分发挥市场机制在水资源配置和节约使用中的决定性作用。

  (六)改进和加强财政水利资金监管。一是进一步健全制度体系。认真贯彻党的十八届四中全会精神,全面深入推进依法行政、依法理财。加快制度建设,真正形成依靠制度管钱管事的理念和机制。二是进一步改进资金分配和项目管理。进一步规范流程,加强对权力的约束,减少自由裁量权。加快完善事权与支出责任相适应的水利投入机制,对由地方管理更为方便有效的事项,将责任、权力、资金一律下放地方管理,中央部门加强行业指导和监督职责。强化资金统筹整合,提升资金使用效益。三是大力推行信息公开。全面推行水利资金预算信息公开制度,建立健全水利建设项目特别是基层项目信息公开制度和机制,增强财政水利资金和项目的透明度。四是强化监督检查。建立健全水利资金分配使用的风险防控机制,加强对重点风险环节和领域的监控。强化审计监督、财政监督和水利稽察,进一步发挥社会监督的作用。加大对重点区域和重点项目的检查力度,加强对基层资金使用情况的监管,突出解决好挤占、挪用、套取资金等问题。

  委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:

  长期以来,各位领导和委员高度重视、大力支持财政水利资金管理工作,不断加强立法和实施监督,有力推动了水利事业发展。我们将按照全国人大常委会的审议意见,进一步改进工作,努力为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出积极贡献!

  (本文为财政部部长楼继伟2014年12月23日于第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上所作报告)


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