“这项惠及60亿亩草原、近200万户牧民的重大政策措施，是财政部在认真办理2010年全国人大一份重点建议的过程中产生的。”对此，新疆维吾尔自治区畜牧厅党组书记张志恒感慨地说：“我多年来一直呼吁这项政策，现在终于盼到了。这是牧区的一次革命。”

　　人大建议受到财政部高度重视

　　2010年3月，在十一届全国人大三次会议期间，内蒙古自治区人大代表团提出了《关于增加惠民补贴提高牧民收入的建议》。此后，全国人大常委会办公厅将这份建议列为当年13项重点建议之一，交由财政部牵头办理，全国人大农委督办。

　　人大建议转到财政部之后，财政部党组高度重视，谢旭人部长、廖晓军副部长先后多次作出批示。财政部农业司等有关司局从从牧民增收、牧区发展的紧迫性来研究切实可行的支持政策，从草原永续利用、促进人草和谐发展的长效性来建立补助奖励机制，使这项重点建议的办理工作扎实有效。

　　实地调研，为制定政策提供科学依据

　　2010年，财政部农业司会同部内有关司及农业部、中农办等单位，组成工作小组，在财政部党组成员、部长助理胡静林的带领下，多次赴宁夏和内蒙古等地，认真听取牧民、牧区基层干部和专家学者的意见和建议。同年7月，财政部还派人参加了全国人大在内蒙古召开的草原生态建设暨重点建议办理工作座谈会。

　　工作小组在实地调研中了解到，我国60亿亩天然草原是陆地生态系统的主体，具有调节气候、涵养水源、保持水土、净化空气等多种生态功能。草原牧区既是少数民族分布最集中的地区，又与12个国家接壤，涵盖62%的陆地边界，承担着守土护边的重要职责。目前，全国约90%的可利用天然草原存在不同程度退化的现象，中度和重度退化面积达23亿亩，产草量比20世纪80年代平均下降30%-50%，部分草场完全丧失生产能力。

　　同时，由于语言文化、生活习惯等因素影响，牧民转移就业难度较大，收入主要来源于草原畜牧业，但畜牧业生产成本较高，牧民增收乏力。据调查，2008年以来，全国264个牧业和半农半牧业县，牧民人均纯收入不到同期全国农民平均收入的80%。29%的牧业县和33%的半农半牧业县是国家扶贫开发工作重点县。

　　财政部工作组认为，建立草原牧区生态保护补助奖励机制，有利于改善草原生态环境，保护国家生态安全；有利于统筹城乡和区域协调发展，落实科学发展观；有利于维护民族团结和边疆稳定，促进构建和谐社会。近年来，国家相继出台了草原法、草畜平衡管理办法等草原保护法律制度，为实施草原生态保护补助奖励机制提供了法律依据。同时，国家先后实施了天然草原植被恢复与建设、牧草种子基地、退牧还草、京津风沙源治理等工程，2009年又在西藏启动了草原生态保护奖励机制试点工作，一些地方政府在草原牧区生态保护方面开展了一些积极有益的探索，这些都为实施草原生态保护补助奖励政策夯实了工作基础。

　　草原生态保护“组合拳”呼之欲出

　　根据工作组的调研意见，财政部农业司会同部内有关司局提出了建立草原生态保护补助奖励机制的政策思路，即：在全国主要牧区可利用的天然草场范围内，建立草原生态保护补助奖励机制，基本达到草畜平衡，基本转变畜牧业发展方式，逐步实现草原生态保护和牧民持续增收的双赢目标。

　　草原生态保护补助奖励机制的政策内容包括：从2011年开始，在内蒙古、新疆（含新疆生产建设兵团）、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省（区），全面建立草原生态保护补助奖励机制。对生存环境恶劣、草场退化严重、不宜放牧的草原实行禁牧封育。中央财政给予禁牧补助，初步确定5年为一个补助周期。禁牧期满后，根据草原生态功能恢复情况，继续实施禁牧或者转入草畜平衡、合理利用。以全国平均水平估算，财政部建议禁牧补助测算标准为每亩6元，面积约为11.6亿亩，中央财政每年安排禁牧补助70亿元。对禁牧区域以外的可利用草原实施草畜平衡。根据草原载畜能力，确定草畜平衡点，核定合理的载畜量。对未超载的牧民给予草畜平衡奖励。草畜平衡奖励持续实施，直至形成草原合理利用长效机制。草畜平衡奖励测算标准为每亩1.5元，面积为25.5亿亩，中央财政每年安排草畜平衡奖励资金38亿元。

　　财政部还建议从3个方面落实对牧民的生产性补贴政策。一是增加牧区畜牧良种补贴。在中央财政对肉牛和绵羊进行良种补贴的基础上，将牦牛和山羊纳入补贴范围。二是实施牧草良种补贴。比照农区农作物良种补贴办法，实施人工种植牧草良种补贴。对8省（区）0.9亿亩人工草场，按照每亩10元的标准给予补贴。三是实施牧民生产资料综合补贴。对牧民生产用柴油等生产资料进行补贴，对8省（区）约200万户牧民，按照每户500元补助标准给予补助。鼓励地方整合有关项目资金，加大对牲畜舍饲半舍饲圈养、促进仔畜提前出栏等方面的支持力度，推进畜牧业生产方式转变。

　　同时，中央财政还将通过加大对牧区教育发展和牧民转移就业培训的支持力度，促进牧民转移就业。建立绩效考核和奖励制度，对落实目标、任务、责任、资金“四到省”机制工作突出的省份给予资金奖励。

　　据财政部有关方面测算，实施上述各项措施，中央财政每年将安排资金134亿元。

　　记者了解到，这项惠牧新政出台之后，受到普遍好评。全国人大常委会副委员长乌云其木格充分肯定了财政部扎实的工作作风和认真负责的工作态度，对办理这项重点建议的结果非常满意。全国人大农委主任委员王云龙表示，这一政策的出台是一项历史性的突破，是一件可以载入史册的大好事。

　　在新疆昌吉州玛纳斯县牧民阿斯哈看来，自己多年憧憬的安居乐牧的生活终于可以成真了。

　　日前，财政部有关方面负责人在接受记者采访时表示，近期内将尽快制订具体实施方案，加大政策宣传解释力度，召开动员部署会，发挥人大代表的指导监督作用，在8个牧区的省（区）全面启动草原生态保护补助奖励政策，为构建草原生态保护长效机制、促进人草和谐积极发挥公共财政的政策功能，全力会同农业部和地方政府做好实施工作，把惠牧新政扎实落实。