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坚持做“真PPP” 推动高质量发展
——财政部推动PPP规范发展、阳光运行新规解读

2022年11月22日 来源:中国财经报

  11月18日,财政部印发《关于进一步推动政府和社会资本合作(PPP)规范发展、阳光运行的通知》(以下简称《通知》),围绕高质量发展目标,对各方广泛关注的PPP模式适用范围、社会资本资质、存量资产转让、绩效履约管理、项目合同审查等予以明确,旨在推动PPP运行更加规范,推动PPP事业行稳致远。

  业界专家表示,《通知》的出台体现了提升运营效率、鼓励公平竞争、严控债务风险的导向,有助于增强市场信心和预期,提升政府监管能力和服务水平,促进公共服务提质增效。同时,还能进一步发挥PPP作为推动全面深化改革政策工具的效力,引导优化市场资源配置,推动有效市场和有为政府结合,为更好理顺政府和市场关系、构建高水平社会主义市场经济体制提供支撑。

  贯彻决策部署 助力扩大投资

  今年以来,党中央、国务院对稳定经济大盘和保障改善民生作出一系列重要部署。此次发布《通知》旨在贯彻落实相关决策部署,助力扩大有效投资,稳定经济发展基本盘。7月召开的中央政治局工作会议强调,要坚持稳中求进工作总基调,着力推动高质量发展,宏观政策要在扩大需求上积极作为。党的二十大报告提出,要构建高水平社会主义市场经济体制,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用;健全基本公共服务体系,提高公共服务水平,坚持在发展中保障和改善民生。此外,今年4月召开的中央财经委员会第十一次会议明确,要多轮驱动,发挥政府和市场、中央和地方、国有资本和社会资本多方面作用,分层分类加强基础设施建设,推动PPP模式规范发展、阳光运行,引导社会资本参与市政设施投资运营。

  “在全国上下深入学习贯彻党的二十大精神之际,《通知》的出台,对于推动PPP高质量发展,提振社会资本乃至全社会的信心,帮助我国经济尽早走出疫情阴霾具有重要意义。”上海交通大学PPP研究中心主任胡昊说。

  经过多年实践,PPP在助力经济稳增长、增进民生福祉、推动国家治理体系与治理能力现代化中发挥了重要作用。统计数据显示,截至今年10月底,全国PPP综合信息平台项目管理库(以下简称PPP项目库)累计入库项目10332个、投资额16.6万亿元;累计签约项目8448个、投资额13.9万亿元;累计开工建设项目6665个、投资额11万亿元。

  做好前期论证 提升综合效益

  近年来,财政部坚持推动PPP规范发展,不断健全制度体系,加强风险防控,完善管理举措,强化信息公开等,取得了积极成效。结合各地PPP实践中存在的一些难点、痛点问题,《通知》从做好项目前期论证、推动项目规范运作、严防隐性债务风险、保障项目阳光运行四方面进一步规范PPP发展路径。

  《通知》要求,充分做好项目前期工作。地方财政部门应会同有关方面科学把握PPP模式的适用范围,对于属于公共服务领域、需求长期稳定、回报机制清晰、收益水平合理、具有运营内容的项目,可采用PPP模式实施;优先实施具有强运营属性、长期稳定经营性收益的项目。

  “这表明我国发展PPP事业始终坚守初心,坚持政府和市场相结合的投资模式创新,响应了二十大报告坚持两个‘毫不动摇’,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用的要求。”安徽省财政厅PPP中心主任周涛表示。

  围绕挖掘PPP项目潜在经济效益、社会效益、环境效益,《通知》首次提出在项目前期论证阶段探索开展绿色治理(ESG)评价。“这是非常好的尝试,也是进一步贯彻新发展理念的具体体现。”中国投资咨询有限公司副总经理谭志国认为,ESG评价在国际资本市场已经获得了广泛应用,相对比较成熟。在PPP项目中开展ESG评价,将引导各主体更加注重项目的社会效益、环境效益,既要算经济账,又要算综合账,真正实现经济效益、社会效益、生态效益、安全效益相统一。

  针对规范开展PPP项目财政承受能力论证,《通知》延续既有政策口径,进一步明确省级财政部门应压实辖内市县财政部门财政承受能力论证责任,严守一般公共预算支出10%红线的要求,旨在将PPP财承论证与项目实际建设紧密结合,促进精准高效投资,保障本级财政发展更可持续。《通知》强调,跨地区、跨层级PPP项目的财承论证应合理规划和分担支出责任,严禁通过“借用”未受益地区财政承受能力空间等方式,规避财政承受能力10%红线约束;审慎合理预测一般公共预算支出规模和增长率,严禁脱离项目实际通过“报小建大”等方式调整项目财政支出责任。

  在项目库管理方面,《通知》清晰界定了各级财政部门的管理职责,明确PPP项目库项目要坚持“属地管理”原则,由地方财政部门负责本级PPP项目的入库审核、动态调整、监督管理以及项目信息的录入、更新、筛查等工作,并对本级入库PPP项目的规范性以及项目信息的真实性、完整性、准确性、及时性负责。省级财政部门要对辖内项目库项目管理负总责,切实加强项目变化审核把关,及时跟踪项目进展,确保履职管理到位。

  值得关注的是,为了适应规范发展要求,PPP项目库将进一步细分为准备库和执行库。处于准备、采购阶段的项目纳入准备库,处于执行阶段的项目纳入执行库,以加强项目全生命周期预算管理、绩效管理、履约管理,促进项目执行与预算安排更加紧密。

  此外,《通知》要求,地方财政部门要建立健全项目入库联评联审机制,加强PPP项目入库审核与地方政府隐性债务风险防范工作协同和信息共享,进一步强化项目入库审查。

  强调规范运作 夯实发展基础

  长期以来,社会各界广泛关注PPP项目社会资本资质问题。《通知》明确,地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业(上市公司除外)可以代表政府方出资参与PPP项目,但不得作为本级PPP项目的社会资本方。

  对于存量资产转让项目运作,《通知》要求,拟采用转让—运营—移交(TOT)等方式盘活存量资产的项目,应具有长期稳定经营性收益,严格履行国有资产评估、转让程序,合理确定转让价格。同时,TOT项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”,不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入。这些举措贯彻落实了国务院关于进一步盘活存量资产、扩大有效投资的相关要求,通过TOT模式引入具有先进技术、能够提升运营效率的社会资本,有助于形成存量资产和新增投资的良性循环。

  针对项目履约,《通知》强调,政府和社会资本双方应切实增强诚信守约意识,依法依规履行合同义务,保障项目有序实施和公共服务持续稳定供给;应当依据合同约定按时足额缴纳项目资本金和项目公司注册资本,不得以任何方式抽回、挪用。此外,政府方不能“新官不理旧账”,要带头诚信履约,不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效考核等方式拖欠政府付费,影响PPP市场营商环境。

  “《通知》更强调要‘真做PPP’‘做真PPP’,避免本级财政出现‘自我循环’,防止走偏变异,不仅将极大激发社会资本参与PPP的热情,也堵住了部分‘假PPP’项目的通道。未来,PPP模式在稳投资、提效率等方面效果将更加显著。”谭志国表示。

  注重风险防控 推动阳光运行

  围绕强化PPP风险防控,特别是严防隐性债务风险,《通知》对项目合同审核、项目执行信息复核和项目预算管理提出了要求。

  PPP项目合同是约定政府方和项目公司(社会资本)权利义务的核心,做好项目合同的前置审核与监管,有助于严防新增隐性债务风险、保障PPP全生命周期规范实施。针对项目合同审核,《通知》延续既有政策口径,并明确提出“两个严禁”,要求地方财政部门严格做好本级PPP项目合同审查工作。

  具体而言,一是严禁在合同及相关补充协议中约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资等兜底条款;二是严禁通过签订抽屉协议、阴阳合同等方式规避监管。

  “在市场上现有的投融资模式中,PPP模式是对地方政府隐性债务风险防范最严格、最有效的方式之一。”谭志国表示,强调10%的财承红线、项目合同审核与项目穿透式监管,都体现了更加注重对地方政府隐性债务的防范。可以预见,规范的PPP项目在严防隐性债务风险上将更具优势,更能真正兼顾稳增长与防风险。

  针对项目执行信息复核,《通知》进一步明确,省级财政部门应组织对项目合同内容、社会资本方资格条件等进行复核,不得将违反地方政府债务管理规定、社会资本方不符合资格条件的项目纳入执行库,也不得给未纳入执行库的项目安排财政预算。《通知》通过明确项目合规执行与预算安排间的关系,进一步强化财政部门管理抓手,确保规范执行到位。

  “上述要求进一步压实了省级财政部门职责,有助于相关主管部门注重事先审批,强化项目执行阶段动态管理,有利于控制项目风险。”北京植德律师事务所高级顾问宋雅琴说。

  对于规范项目预算管理,《通知》明确,政府方按照PPP项目合同约定承担的股权投资、运营补贴等财政支出责任,以及取得的资产权益和特许经营权转让收入、股息等收入,均全面纳入预算管理。同时,按照预算编制程序和要求,将已进入付费期的PPP项目合同约定的年度财政支出责任纳入预算,通过进一步深化PPP项目预算管理,加强财政收支规范,强化政府履约保障。

  此外,《通知》延续以信息公开保障PPP项目阳光运行的要求,强调地方财政部门要依托全国PPP综合信息平台,加快推动PPP项目全生命周期信息公开,据实做好入库PPP项目的财政支出责任数据和本级财政一般公共预算支出数据的更新,真实、完整、准确、及时反映项目实施进展情况,客观呈现地区财力以便利投融资决策,并主动接受审计监督、社会监督。

记者 敖阳利

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