背景

　　农村小型基础设施适合民办公助 

　　很长一段时期，我国农村小型基础设施建设都是以农民为主。但由于旧的体制机制被打破，新的体制机制没有有效形成，小型水利设施、村级和田间道路、农村公共环境等农村小型基础设施建设陷入了一种“窘境”：虽然政府投入的力度越来越大，承担的责任越来越多，但农民参与的积极性却越来越低，主人翁意识越来越淡薄，农村小型基础设施建设、管护状况不太理想。

　　一是部分农村小型基础设施建设项目不能很好地调动农民的积极性，造成一方面政府部门在新农村建设中“大包大揽”，替代农民决策和建设；另一方面农民在新农村建设中“袖手旁观”，不仅农民筹资投劳规模较少，参与项目建设管理的意愿较低，有些农民甚至对政府部门持怀疑态度。

　　二是农村小型基础设施建后管护主体缺位，管护责任不落实。农民认为这是政府的资产，建设和管护是政府的责任，导致工程设施难以长期运行。

　　三是在农村小型基础设施建设中，政府部门充当“项目法人”，取代农民成为项目建设的“唯一”主体。近年来，财政部积极推动建立村级公益事业建设“一事一议”奖补机制，对村内小型水利、村内道路等村民直接受益的村内公益事业建设适当给予奖补，有力地推动了农村经济社会发展，也为各地因地制宜探索创新财政支农体制机制创造了有利条件。除四川外，湖北、黑龙江、云南等省也积极探索“一事一议”民办公助机制，并取得良好成效。

　　案例

　　四川：民办公助的可操作性样本 

　　四川省开展了深入的调查研究，在总结小型农田水利建设经验的基础上，通过“一事一议”等方式，提出了建立“民办公助”财政支农机制的新思路，并在平昌、通江、苍溪等地开展试点。试点取得经验后，2010年6月，四川省人民政府印发《关于以民办公助方式推进财政支农项目建设的意见》，要求“除基本建设和中央对财政资金使用方式有明确规定的支农项目外，凡以农民自愿出资出劳为主体，以农民为直接受益对象，以财政补助资金为引导的支农项目，都应该积极推行民办公助方式”。

　　四川省“民办公助”推进农村小型基础设施建设的基本做法是：以政府为引导，以农民为主体，以“一事一议”为基础、以规划为依据，通过“先改后建、先建后补、以奖代补、奖补结合”等方式，引导农户、农民专业合作组织、村组集体参与项目建设管护，确保项目建设管护的良性运行。

　　突出体现农民主体地位。四川平昌县实行“七步工作法”，有效调动了农民参与项目立项、投入、建设、管护的积极性。第一步，先改后建，落实权属。将“先改”作为前置条件，各村必须先落实现有小型水利设施的管理权属，组建农民用水协会，明确项目建设主体、产权归属、管护主体、管护责任等，才可申报项目。第二步，民主决策、自愿申报。建什么、怎么建、谁来建、如何监管，都由农民自主决策，“不办群众不愿办、不参与办和不能办的事”，通过“一事一议”取得项目区85%的群众同意后,以用水户协会或村组集体为单位提出项目申请。第三步，公开比选，竞争立项。在乡镇审核的基础上，通过民意调查、公开演讲等程序，在全县范围内公开比选，竞争立项，优先支持群众积极性高、效益潜力明显、辐射带动作用大的村实施项目。第四步，自主实施、部门指导。将那些“群众愿意干、能够干、招标限额以下”的工程交给村组、用水协会、农民自主建设或自主选择施工队伍建设，工程占地、青苗补偿等问题由村委会或用水户协会负责协调。水利部门负责技术指导，确保项目建设符合农田水利规划要求，但不干涉、不替代农民决策。第五步，农民监督，全程监管。通过民主选派受益农户代表成立监督小组，全程对工程建设进行跟班监督；成立村民理财小组，负责资金筹集使用管理，项目资金使用需由村民大会或用水户协会大会讨论审查无异议后支付，并在村务公开栏上进行公示。第六步，先建后补，县级报账。工程建设期间不拨付补助资金，项目竣工并通过考核验收后，到县级财政部门报账，按照事先公示的补助标准，及时兑现补助资金。第七步，确权发证，管护到位。对建成的小型水利工程产权和管护责任再明晰、再落实。分类确权后由县政府颁发《产权证》，确保工程产权明晰、管护到位、永续利用。实践表明，通过“一事一议”民办公助，做到了建设规划方案“民议”，项目内容“民知”，工程建设“民管”，工程质量“民监”，资金使用“民审”，工程建后“民受益”，最大程度地保障了农民在农村小型基础设施建设中的知情权、决策权、参与权、管理权和监督权，使农民的主体地位得到了充分的体现，增强了农民建设幸福美好家园的主人翁意识。

　　建立规范项目资金管理制度。四川省在实行“民办公助”中逐步建立了覆盖立项、设计、建设、管护全过程的管理制度体系。一是公告公示制。将项目建设地点、实施内容、补助标准、资金使用、物资领用、出资出劳等情况进行公示，做到公开、公正、透明，主动接受监督。二是目标责任制。逐级签订目标责任书，层层落实责任，实行目标责任制和问责追究制。三是竣工验收制。项目竣工后，组织村组干部、农民代表和有关部门共同对项目进行考核验收。四是直接支付制。对于户办程度高的项目，尽量通过“一卡通”的方式，将补助资金直接兑现给农户。五是档案管理制。县乡两级建立项目档案，规范管理。六是管护责任制。明晰产权，制定管护制度，明确管护主体，落实管护责任。

　　发挥政府引导职能。在突出农民主体地位的同时，四川省还十分注重发挥县乡两级政府部门的引导职能：一是做好项目规划设计，把好项目评审关，因地制宜确定建设类型与重点。二是组织发动群众。三是提供技术指导与服务。水利、农业等专业部门深入田间地头和项目现场，全程指导项目建设，监督项目建设质量，组织项目验收并及时制发产权证书。四是发挥乡镇财政所支农资金监管职能。参与审核项目申报材料，实地核查项目建设现场，跟踪检查资金使用管理情况，确保支农资金规范使用和有效管理。

　　视点

　　充分发挥政府和农民两个主体的作用 

　　“民办公助”符合当前农村实际，具有较强的可操作性。

　　一是农民参与“投、建、管”全过程，重新强调了农民的主体地位。项目建设前，通过公告补助政策，明确补助标准，使财政支农政策“好量化、易操作，好监管，易核算”；项目建设中，采取农民自行建设、自主招标（比选）等方式实施项目建设，农民群众参与工程质量监督与资金监管；项目建成后，明确工程产权，落实管护责任，农民的主体地位得到充分体现。

　　二是“先改后建”促进了生产关系调整和组织制度创新，发挥了农村基层组织或农民专业合作组织的作用。“民办公助”的一个突出特点是“先改后建”，即先改革管理体制，建立农民专业合作组织，再实施项目建设。

　　三是明晰了政府与农民的定位，改善了干群关系、党群关系，促进了农村和谐稳定。政府既不是“基本不管”，也没有“大包大揽”，而是侧重于资金筹集、技术指导、信息交流、沟通协调等工作，将项目实施主体交还给农民，引导农民自觉自愿地参与项目建设与管护，形成了政府与农民共同推动农村基础设施建设的新型关系。

　　四是节约了项目建设管护成本，放大了财政资金投入效应。农民群众参与资金筹集使用管理，有效避免了资金的“跑冒滴漏”，提高了财政资金使用效益。

　　新政

　　民办公助：所有农村小型基础建设全覆盖 

　　适应农村发展新形势，创新完善财政支农体制机制，是当前财政工作的一项重要任务。下一步，我们将继续总结和积极推广“民办公助”。初步打算是：一是积极推广四川“民办公助”的经验。“十二五”期末，逐步将“民办公助”推广到所有能够实施的农村小型基础设施建设领域，只要与农民利益直接挂钩的项目，都要鼓励以“一事一议”民办公助方式开展，促进财政支农体制机制深层次变革。

　　二是及早完善“民办公助”相关配套政策。目前，大范围推广“民办公助”还存在一些制度和政策障碍。如，“民办公助”有些做法与招投标的有关规定不符，农民自建项目往往没有发票，不符合账务处理的要求等。针对这些问题，我们将跟踪试点情况，深入开展调查研究，进一步完善相关配套政策法规，为推广“民办公助”提供制度支撑。

　　三是突出发挥基层政府的引导作用和乡镇财政的监管职能。通过推行项目审批权限下放，适当赋予乡镇政府和乡镇财政管理权限，加强绩效考评，进一步调动基层政府有关部门和乡镇财政的积极性，增强他们实施项目管理的自主性和自觉性，指导他们参与支农项目规划、立项、审核、建设、管理、验收等工作，确保支农政策不走样、项目质量安全和资金安全。

　　四是大力支持农民专业合作组织和农村基层组织建设。全面梳理和完善财政支农政策体系，积极推广“先改后建”，从政策上对农民专业合作组织和农村基层组织参与支农项目建设管理提出明确要求；从资金上加大对农民专业合作组织或村集体经济组织的支持，特别是要优先支持生产、流通领域的农民专业合作组织以及用水户协会发展，提高农民在农村小型基础设施建设和发展农业农村经济中的组织化程度，加强培训引导，增强农民参与项目管理、市场竞争等方面的能力。（农业司供稿，本文有删节）