2008年8月2日  中国财经报

　　喜从天降：黎明村三十余户农民拿到乡镇欠了十余年的征地款
　　今年的春节，宁夏回族自治区吴忠市古城镇黎明村的鞭炮比以往任何一年都燃放得热烈，原因是该村三十余户村民在春节前全部拿到了乡镇所欠他们十余年的27万元征地款。
　　马真，是这三十余户村民之一。采访他时，他告诉记者，1996年，为了发展经济，市里要修一条公路通过他们村，征了三十余户村民的耕地，他家只有4亩地，却征了1亩多。当时乡上说好，要支付他4万多元征地款。可是路修好了，他到乡上去要征地款时，却被一次次地告知乡里没有钱支付，只能欠着。从此，每年快到春节，他的心里就像压了块石头，怎么也高兴不起来。因为按当地的风俗，每到春节，该是“欠债还钱”，可乡里欠他的征地款却遥遥无期，看不见一点希望。他全家只靠剩下的三亩多地种菜维持生计，一年全部的收入也不过一万多元。
　　最让他绝望的是2003年全市撤乡并镇，其时他所在的早元乡一分两半，黎明村并到了古城镇。以前如果说寻债有门的话，这回是连欠债的主人都找不着了。于是他和其他三十余户农民发疯似地找镇上、市里有关部门，可都没有明确的答复。一年又一年，他们的心凉了、疲了，对要回这笔欠款不再抱任何希望。
　　谁知2007年8月的一天，他突然接到镇里的电话通知，叫他去镇里领欠他的征地款。“当时，我简直不敢相信自己的耳朵！”他说。那一次他和其他村民领到了所欠征地款的一半。2008年2月，春节前，他们领到了另一半。一笔欠了他们十余年的征地款终于拿到了手，他们能不高兴吗？
　　今年的春节，古城镇和他们一样高兴的还有许多人。比如，张少云，古城建设项目公司的总经理，他拿到了700万元欠款，那是他承建古城镇镇政府大楼和古城中心小学时镇里欠他的工程款，也是该镇所欠的最大一笔款子。
　　据了解，随着青铜峡市与永宁县在今年6月20日完成化解乡镇债务，宁夏回族自治区实现了全面化解乡镇债务的目标。这项工作涉及全区188个乡镇共计7.38亿元债务，涉及的债权单位和农户达2万余个，直接和间接受益人超过10万人。也就是说，这项工作直接赢得了10万颗民心，而其对宁夏农村社会产生的积极影响，就无法估量了。无怪乎宁夏回族自治区财政厅厅长王和山十分感慨地说，“从最终效果来看，化解乡镇债务确是天底下的一大好事！”
　　宁夏是如何实现全面化解乡镇债务的呢？
　　下定决心：用三年时间全面完成化解乡镇债务
　　上世纪90年代以来，随着经济建设的需要，宁夏乡镇政府普遍背上了债务，债务的久拖不清，压得乡镇干部“喘不过气”。
　　很久以来，泾源县泾河镇镇长禹伯鹏白天不敢去办公室，开会办公都在晚上。他说：“早晨有人找，上班有人闹，下班有人跟，家中有人等。”该镇历年所欠债务多达421万元，到镇政府要账的人踏破了门槛儿。
　　中宁县宁安镇的党委书记兼镇长童颢的“命运”比禹伯鹏还要惨。他不但要像禹伯鹏一样千方百计地躲债，还三次作为政府的法人被债权人起诉到法院！
　　因乡镇债务引发的群众上访事件日益增多。1999年，中宁县搞农田水利建设时，占了老百姓的地，当时镇政府答应每亩地补助400元，共计90万元。由于没钱兑付，群众多次集体上访，最多一次人数达40多。
　　乡镇债务影响基层干部的工作积极性，制约了农村经济发展，阻碍了新农村建设顺利开展，引起了自治区党委、政府的高度重视。自治区党委书记陈建国在一份关于自治区经济发展的研究资料上，第一次批示指出，一定要对乡镇债务的化解做好深入研究。随着党中央和国务院提出推行农村综合改革，要求各地按照“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处置、逐步化解”的原则，做好清理化解乡村债务的工作，以及《中共中央、国务院关干推进社会主义新农村建设的若干意见》的出台，陈建国又先后三次作出批示，明确要求在自治区五十大庆前把全区乡镇债务全部化解掉，并亲自确定了偿还乡镇债务的时间表：从2006年开始，用三年左右时间全面完成化解乡镇债务，力争在全国率先甩掉乡镇债务的包袱。
　　自治区党委、政府的决心，使区财政部门既感到欢欣鼓舞又感到莫大的压力。全过程参与乡镇债务化解工作的财政厅长王和山说：乡镇债务已成为农村综合改革绕不过去，也躲不过去的“绊脚石”。过去，由于财力不足，一直是“不敢问、不敢碰”。近些年，宁夏发展加快，自治区财力有了长足的增长，加上中央财政加大了对自治区的转移支付力度，使化解乡镇债务有了财力保障。尤其是从2005年起，自治区财政加大了对地方的一般性转移支付力度，使各乡镇的人均公用经费由过去的几百元增加到了3000元-5000元，基本保障了基层政权的运转。“这为化解乡镇债务提供了必要的条件：化债必须与增加基层的公用经费齐头并进。”王和山说。
　　但是，化解乡镇债务单靠财政一家是做不成功的，它必须靠多部门协作，各级政府相互配合。自治区党委、政府的决心与重视，为化解乡镇债务提供了领导和组织保证。很快，由十三个部门组成的化解乡镇债务领导小组成立；各有关厅局也相应成立了组织机构；各市县（区）成立了领导小组，由主要领导亲自挂帅。
　　万事俱备，一场化债促发展的攻坚战在宁夏6.6万平方公里的土地上打响了！
　　锁定债务：打实化债的基础
　　宁夏全区到底有多少乡镇债务？
　　为真正体现公平、公正、公开，宁夏锁定债务采取“三步走”。
　　第一步，全面清理登记。2005年下半年，自治区人民政府专门下发了《关于清理核实乡镇债务的通知》，制定了统一的分类和登记表格，实行县、乡和工作组三级确认制度和公示制度，内容包括债务（项目）名称、发生时间、依据、债务金额、经办人、证明人等。经过全面清理登记，债务总额为9.9亿元。
　　第二步，各级财政对所有债务逐笔核实，挤掉“水分”1.22亿元。
　　第三步，2006年7月至9月，自治区审计部门抽调50名熟悉农村工作的审计干部，成立了五个审计核查小组，以2005年7月31日前形成的乡镇债务为界点，按照“统一分类、统一口径、统一报表、统一纪律”的要求，逐乡（镇）、逐笔进行全面审计锁定，再次剔除了1.3亿元债务。最后锁定全区乡镇债务7.38亿元。
　　乡镇债务形成的时间长、成因复杂、种类繁多，落实到每个债权人的债务就显得异常艰难和重要。稍有不慎，就可能引发一些新问题和纠纷，使好事变为坏事。一句话，就是要让每个债权人心服口服，每个百姓心服口服才成。
　　程序的规范透明公正、实现在阳光下操作就成了此举的关键。宁夏的做法是：区、市、县和乡（镇）逐级建立化解乡镇债务台账，将自治区审计厅核实的乡镇债务全部纳入账内管理，按债权人分别建账，并确定专人负责乡镇债务台账管理工作。经确定偿还的债务，在偿还债权人资金前，要对债务进行再核实、再确认，确保债务债权关系真实可信。然后再张榜公示，对每笔债务的内容、债务时间、债务数量、债权人基本情况公之于众，接受群众监督。七天之后无有异议，和债权人签订偿还债协议，其中，凡通过和债权人协商偿还债务的，通过公证部门予以公证。兑付偿债资金必须通过国库直接支付的方式支付，凡欠农民个人的债务，必须通过“一卡通”支付，避免资金被截留。偿还的每笔债务，都要按照要求，将“债权人欠条、发票、收据、合同书、工程验收单、协议书、付款凭证、债权人身份证”等原始凭证收集齐全，作为销账凭据。最后还要做好“回头看”，各市县要定期、不定期对偿还乡镇的债务情况，开展回头看工作，及时检查资金是否兑付到债权人，手续是否完备等。
　　正是这种严格规范透明的工作程序，使宁夏在化解债务过程中不但没有发生一起上访告状的事件，而且还得到了百姓的交口称赞。
　　部门协作：确保化债工作全面完成
　　王和山说，化债并不是简单的“欠债还钱”。宁夏近些年的财力虽然有了长足增长，但在全国仍然属于“小财穷财”地区，尤其是县乡财政，其自给率只有30%，南部山区9县（区）自给率不足10%，因此，化债靠财政部门一次性“买单”显然是不现实的。
　　早在各级财政核实所有债务时，就发现宁夏乡镇债务形成的原因，主要是因为普及义务教育、修建乡村道路、开展农田水利基本建设、整治绿化村容村貌和基层政府建设等公益性支出形成，这些事都是当时迫切需要去做，而又没有钱，不得不举债办事。事实上就是由于政府的“缺位”造成的。因此，宁夏在制定乡镇债务化解方案时，明确由财政、教育、交通、水利、民政和计生六部门分工负责乡镇债务中相关债务化解工作，各市县负责本地区乡镇债务化解的组织领导和具体实施，形成了部门协作、上下联动的局面。
　　方案规定，财政厅负责化解基层政权建设公用开支和人员工资等方面的债务及奖励考核、兑现工作；教育厅负责化解农村义务教育方面的债务；交通厅负责化解道路交通建设方面的债务；水利厅负责化解水利基本建设方面的债务；民政厅负责化解社会公益事业方面的债务；人口和计生委负责化解计划生育方面的债务。
　　方案一经确定，2007年1月，自治区召开全区化解乡镇债务启动大会，自治区主席王正伟分别和相关的六个部门以及各市县签订责任书。宁夏化解乡镇债务进入实质性的阶段。
　　立下“军令状”后，财政、教育等部门积极调整支出结构、筹集资金，先后都出台了支持县乡化解乡镇债务的实施意见。自治区在随后两年里共补助市县化解乡镇债务资金2.82亿元，其中，财政1.54亿元，教育7063万元，交通4420万元，民政193万元，计生88万元，水利1060万元。自治区财政加大对市县一般转移支付力度，两年明确专项用于以偿还乡镇债务的专项资金2.03亿元。各市县财政筹集偿债资金1.42亿元。
　　同时，自治区财政安排资金，对完成当年化解任务目标的市县，按任务目标的化解额度给予5%的奖励，超过任务目标的部分，按超过额度的10%给予奖励。
　　各级财政及相关部门筹集资金偿还了6.27亿元债务。
　　各部门是如此，各市县也把化解乡镇债务当成头等大事来抓，克服种种困难，千方百计如期完成化解乡镇债务的任务。
　　泾源县是自治区第一个完成化解乡镇债务的县。记者见到了县财政局局长鄢志杰的一本日记，从2006年12月到2007年4月，每天干什么，列得很细，几乎所有内容都与化解乡镇债务有关。泾源县乡镇债务总额居固原市第二位，达1751.64万元，却仅仅用了半年时间就全部化解，当地领导的重视和有力组织是非常关键的因素。
　　永宁县是自治区最后一个完成化解乡镇债务的县，此前，全县“五镇一乡”遗留债务总额5468.86万元。作为川区县，永宁县承担化解债务资金的比例接近50%。原本就很紧张的县财政，在化解乡镇债务期间，更显得“捉襟见肘”。为保证6月20日前完全化解乡镇债务，县委、县政府决定暂缓所有工程项目，捆绑资金1200万元，集中化解了最后一笔乡镇债务。
　　创新方法：走出化债只靠财政资金偿还的误区
　　在宁夏锁定的7.38亿元乡镇债务中，除了各级财政与相关部门偿还的债务，还有1.11亿元是通过核销财政周转金及债权债务人协议、债权债务冲抵等措施化解的。
　　事实上，各相关部门与市县签订化债“军令状”后，都结合实际，大胆探索，创新了许多化债方法。
　　清收债权还债。对财政供养单位的职工欠款和其他个人占用的公款，限期一次性收回；对单位占用的乡镇款项，属县级部门欠款的，由县政府组织财政、监察、审计等部门限期收回；属其他单位欠款的，由乡镇组织专门力量收回。清收回的款项用于还债。
　　冲抵三角债抵债。对单位之间形成的三角债，采取债权债务人双方协商同意债权债务抵消的办法清理，跨乡的三角债，由县组织清理。对乡镇与单位或个人形成的三角债，动员债权债务人自愿结对，双方协商互抵，实行对口划转，相互置换，冲销乡镇负债额度。
　　盘活资产还债。对外单位和个人占用的乡镇资产，符合处置条件的，通过资产评估后，予以处置，收回资金用于还债，对乡镇所属的企业、基地、撤乡并镇后闲置资产和资源性资产等，采取拍卖、租赁、承包等形式，盘活存量资产，所得资金用于偿债。
　　降息减债。对于乡镇所欠的民间个人高息贷款，在同债权人协商的基础上，重新签订还款协议，从借款之日起，按金融部门规定的同期同档贷款利率计算利息，实行本息分离，不准将利息转本金。对过去已付利息的高出都分，要冲抵本金。
　　剥离债务减债。乡镇政府兴办的企业或以乡镇政府名义担保贷款形成的债务，企业仍在正常生产经营的，可将相应债权债务全部划转给企业，由企业负责偿还。
　　核销减债。对债权单位已核销或债权人主动放弃追债要求的债务，按财会制度规定的程序予以核销，对经核实，确实属于呆死账的，也予以核销。
　　标本兼治：使乡镇不再举新债
　　还了旧债添新债，这是化解乡镇债务中最忌讳的，如果此类事情发生，无疑会使化债成果付之东流。
　　2006年4月，宁夏出台了《关于对乡镇举债行为实行责任追究的暂行办法》，为乡镇举债架起了“高压线”：对2005年7月31日以后出现新债的乡镇要进行严肃查处。对发生新债的地方，在新债没有还清之前，有关部门对直接负责人实行不提拔、不调动、不加薪。凡违反规定大量举债的，乡镇党委书记、镇长就地免职，县委、县政府主要负责人和分管负责人视情节给予必要处分，并追究监管部门责任。
　　虽然有了“高压线”，但会不会有的乡镇迫于无奈去碰这条“高压线”？“不会。因为我们还有治本之策。”王和山肯定地说。他介绍，首先，从2005年开始，自治区大幅度提高了乡镇人员公用经费标准，将人均标准由过去的200元左右提高到3000元，村级运转经费提高到3000元-5000元，保障了基层政府运转，为制止乡镇新债提供了财力保障。其次，推行巩固化解乡镇债务成果的配套改革。目前，已在全区农村推行“三财”管理试点和“乡财县管乡用”、“村财乡管村用”改革，积极探索农村公益性服务“以钱养事”机制，从制度上防范乡镇债务的发生。第三，提升乡镇公共服务能力。自治区近年来实施了以“四奖一补”为主要内容的缓解县乡财政困难奖励办法，切实增强了县乡财政的保障能力；持续加大农村转移支付力度，2007年对市县的一般性转移支付达9亿元，相当于实行转移支付制度以来历年的总和，同时，财政发展社会事业的各项支出也都向基层给予了倾斜。
　　对此，基层的乡镇长们又有什么看法？中宁县宁安镇党委书记兼镇长童颢说，“以后乡镇不需要举债度日了，每年的公用经费足以保障日常运转。此外，上面每年给镇里补助设施农业50-60万元，农业综合开发项目每年也有百十来万，还有库区移民专项，该办的事也都能办了。”
　　乡村干部：无债一身轻
　　“乡镇债务化解工作决不仅仅是简单的‘欠债还钱’问题，更重要的是建立基层干部工作的信心，树立政府在老百姓心目中的诚信形象，缓解干群关系。”采访中，王和山这样对记者说。
　　乡镇债务的化解，一下子拉近了群众与政府间的距离。
　　青铜峡市瞿靖镇农民王左平，1999年承担原蒋顶乡的“普九”工程建设，被乡政府累计欠下13.6万元工程款。撤乡并镇时，他开始追要这笔欠款，数次上门最终只要回来3万元。2006年11月，王左平被查出患有癌症，急需住院治疗。家属找瞿靖镇党委书记兼镇长任贵生。看病事大，任贵生想办法给了2万元。次年，王左平接受手术，钱很快花完了，再找镇政府要，镇里想尽办法只凑了1万元。钱很快又花完了，医院准备停药。王左平无奈之下又给任贵生打电话。镇上已经拿不出一分钱，就在这时，市财政分两次拨款将瞿靖镇欠王左平的钱基本还清。几乎绝望的王左平感激地对记者说，“不是政府的这笔钱，我的命早就没了！说句心里话，还款的事几任领导都没给办，这次不办也说得过去。”任贵生告诉记者，“如果不是及时化解乡镇债务，自己这个书记、镇长不知道咋当了。你想想，人家救命的钱你都给不了，还能干下去？”
　　西北药材公司总经理冯志杰曾是隆德县政府最大的债权人，当初他因为响应政府号召，自己垫资100多万元帮助农民发展药材种植，结果这笔债务政府一欠就是5年多。这次化解乡镇债务，政府主动找上门来还钱。冯志杰说，“政府偿还的不仅是欠款，更是信誉！”
　　化解乡镇债务，还让乡村干部的工作积极性回来了。
　　泾源县六盘山镇位于312国道附近，虽然地理条件优越，但由于乡镇债务缠身，连续几届领导班子想通过小城镇建设和发展特色种植来带动农民增收，都是有心无力。镇长王富平说，“以前由于欠债多，我们说话底气都不足，有时候被逼急了，只得‘拆东墙补西墙’，最后影响乡镇的正常运转。现在甩掉债务包袱后，干部身轻了，气顺了，可以集中精力抓发展。年内全镇就可以实现人均一头牛，人均一亩树苗，户均输出一个劳动力的发展目标。”
　　中宁县宁安镇郭庄村支部书记刘国政对记者说，“说句掏心窝子的话，从我1998年当上村支书那天算起，就一直夹在中间没过过好日子。想下台，村民都不肯，说你下了，欠的钱咋办？现在好了，债务化解了，轻松了，我还想好好地再干上两年。”