--中央财政实施“三奖一补”缓解县乡财政困难综述（中篇）
文章来源：2007年8月28日    中国财经报 

　　从2005年起，中央财政决定实施以“三奖一补”为核心的激励约束政策，计划用三年左右的时间使县乡财政困难基本得到缓解。为使这个目标尽早变为现实，中央财政不断加大对财政困难县的奖补力度。2005年投入150亿元，2006年投入235亿元，今年又继续加大投入，安排资金达到335亿元，三年投入资金总量超过700亿元，使财政困难县得到更大的实惠。在“三奖一补”政策的带动下，地方财政安排了支持财政困难县发展资金达808亿元。
　　这一激励约束政策，经过近三年的全面实施,取得了巨大成效。据财政部预算司地方处负责人介绍,到目前为止，财政困难县个数由2005年的791个减少到目前的27个，困扰多年的县乡财政困难基本得到解决。
　　最大程度地调动了地方的积极性
　　中央财政“三奖一补”政策的出台，得到了地方政府的高度重视，被称赞为一项好政策。近年来，各地结合“三奖一补”政策积极采取措施，筹措资金，解决本辖区内存在的县乡财政困难问题。
　　陕西省充分运用“三奖一补”政策的“撬动”效应，想方设法提高困难县乡人均财力水平，在确保工资发放及政权机构正常运转的基础上，提出分年消化历史陈欠工资等债务，得到了财政困难县的积极响应，三年来在全省形成了全面帮助财政困难县化解债务的工作局面，使所有县乡均结合“三奖一补”政策有了化债的目标任务,力争五年时间全部化解完全省县乡债务。
　　宁夏在中央“三奖一补”政策基础上，将化解乡镇债务、提高县乡公用经费标准纳入自治区缓解县乡财政困难奖补政策范围，两年中央财政和地方配套资金共投入4．1亿元。同时，2006年对市县一般性转移支付达到10.7亿元，比2004年增长75%。
　　内蒙古自治区在中央“三奖一补”办法基础上加大奖补力度，增加了鼓励旗县控制财政供养人员和鼓励旗县提高财政收入质量的奖励内容，两年共投入配套资金5．8亿元，使中央的奖补政策“落地”得更有分量。
　　“三奖一补”激励机制，大大增强了地方发展县域经济、增加县乡财政收入的积极性和主动性。各省市均采取了加快县域经济发展的一系列政策措施。
　　江西省2005年到2006年合计下达22.5亿元资金，对税收增长较快县市予以奖励，激励县市加快发展；吉林省设立争创强县（市）奖和升级晋位奖，对进入全国经济百强县行列的县（市），每评入一年，省财政奖励1000万元，其中20％奖励党政主要负责人，30％奖励县级领导班子其他成员。湖北、江苏、湖南省结合“三奖一补”政策加大县域经济发展专项资金补贴力度，通过贴息、担保等形式引导和促进县域经济发展，使奖补政策发挥了更大作用。
　　促进了省以下财政和预算管理体制的完善
　　“三奖一补”激励约束机制调动了各地财力和收入重心下移的积极性，近三年来各省（自治区、直辖市）采取多种措施，不断调整完善财政体制，理顺分配关系。到目前为止，全国31个省（自治区、直辖市）中有28个调整了省以下财政体制，进一步理顺了省、市、县、乡之间的分配关系。山西省对35个国定贫困县实行了增值税、营业税、企业所得税、个人所得税“四税”增量返还机制。以2004年为基期，2005-2008年间，35个国定贫困县的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税“四税”地方收入每年比上年新增部分的省、市分成全部留县，以增强其财政实力。黑龙江省及时调整财政体制，加大省对县的倾斜力度，提高省对县（市）税收返还比例；将省级石油增值税与县分成；调整营业税超基数返还政策，对弱县上划省级的营业税超基数的新增收部分省对县（市）全部返还；将省与市县分成的中省直企业下划市县。体制调整使黑龙江省县级每年多得财力达10亿多元。
　　“三奖一补”政策在加大地方预算管理体制改革力度方面也起到了促进作用。按照中央财政对缓解县乡财政困难工作的要求，各地积极探索县乡财政管理方式改革。全国18个省（自治区、直辖市）推行了省直管县改革，省财政在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县。全国28个省（自治区、直辖市）推行了“乡财县管”改革（其中18个地区全面推行，10个地区试点），在坚持乡镇财政资金所有权和使用权不变、财务审批权不变的前提下，县级财政部门对乡镇财政实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式。
　　推进加快了乡镇机构改革步伐
　　财政供养人员过多是造成县乡财政困难的重要原因之一，“三奖一补”政策对县乡撤并乡镇、分流人员给予奖励，增加了地方进行乡镇机构改革的紧迫感。近年来，各地采取得力措施，加强机构编制管理，精简乡镇机构人员，严控财政供养人员增长。宁夏、辽宁、安徽等部分省（区）建立了人员编制实名制与财政预算管理的“双控机制”，同时强化和完善财政供养人员信息库管理，建立了全省（区）财政、编制人员信息库联网，实现信息共享、口径一致、动态监控的信息化管理模式。一些省（区）还开展了针对财政供养人员在编不在岗，虚报冒领工资、津贴等的专项清理工作，使财政供养人员增长势头得到进一步遏制。据财政部预算司有关负责人介绍，“三奖一补”政策使地方各级政府精简机构、分流人员的步伐明显加快。2003－2006年各地共撤并乡镇4006个；撤并区公所91个；累计减少87.2万人（其中2004年有689个县供养人员比上年减少25.2万人，2005年有752个县供养人员比上年减少39.6万人，2006年有567个县供养人员比上年减少22.4万人）。甘肃借“三奖一补”东风加快精简机构、分流人员的步伐，到2006年初，全省共撤并乡镇308个，并精简人员编制20％以上，较大程度地减轻了乡镇财政压力。内蒙古精简机构和人员力度较大，到2006年11月中旬，全区苏木乡镇撤并和人员重新定岗工作基本完成，苏木乡镇数由改革前的1236个减少到641个，精简48%，行政机关和事业单位人员分别比改革前精简21%和46%。
　　促进了化解县乡政府债务的进程
　　近年来各地结合“三奖一补”政策，全面清理和化解县乡政府债务，取得了突破性进展。重庆市积极清偿教育“普九”欠债，2005年市财政拿出中央“三奖一补”3.3亿元的80%资金，建立市与区县分别负担、共同偿还的“销号”制度，通过专项转移支付形式帮助县乡逐年消化“普九”欠债，偿还“普九”欠债20亿元。到2006年底，全市“普九”债务全部得到还清。江苏省从2002年始对村级债务进行化解，2005年“三奖一补”实施后，积极发挥这一政策的推动作用，在全省加大了村级债务化解的力度。经过几年的努力，到目前，全省共化解村级不良债务103亿元，占债务的58%，实现零债务村1312个，占村总数的25.6%。
　　调动了产粮大县发展粮食生产的积极性
　　对产粮大县实施奖励政策，使县乡政府尝到了发展粮食生产带来的好处，各项惠农政策也极大地调动了农民的积极性，各地种粮热情明显提高，农村普遍出现了撂荒地复耕现象，粮食生产能力稳步提高，确保了国家粮食安全。国家粮食生产已经连续三年实现了粮食丰收，改变了过去“一增、二平、三减”的现象。河南省对产粮大县连续三年重点投入，加强中低产田改造和高标准基本农田建设，重点提高粮食综合生产能力，努力为全国粮食安全做出更大贡献。山西、陕西、江西等产粮大省通过奖补政策的有效落实，扭转了粮食生产多年徘徊的局面，使粮食生产种植创出了多年来的新高。
　　据统计，目前纳入中央财政奖励范围的产粮大县，其粮食产量占全国粮食总产量的78％，提供的商品粮占全国商品粮总量的88％。通过实施奖补政策，如2005年内蒙古全区32个产粮大县，粮食产量达到1519万吨，比2004年增加258万吨；2006年在农业受灾较重的情况下，全区32个产粮大县粮食产量达到1553万吨，比2005年增加34万吨。
　　缓解了困扰多年的县乡财政困难
　　“三奖一补”政策的奖励约束机制，起到了强烈的政策导向作用，使各地政府对财政困难县财力性转移支付大量增加，加快了解困步伐。
　　财力重心向基层倾斜，县级财政支出比重逐年提高。2003年县乡财力规模为6145亿元，2006年达到11631亿元，比2003年增加5486亿元，三年增长89.3%，按此速度，县乡财力不到四年就能翻一番。财力增加带动了支出增长，2003-2006年，省、市、县级财政支出年均增幅分别为17.6％、19.1％和23.6％，县级支出增幅明显高于省、市两级。2006年县级财政支出占地方财政支出的比重达到45.7%，比2003年提高了3个百分点。如宁夏在“三奖一补”政策的激励下，2006年全区市县财政收入达到44.7亿元，比2004年增加16.7亿元，增长60%，连续两年保持20%以上的增速。甘肃省2006年县乡一般预算收入达到48亿元，比2003年增长41.35%，年均递增也达到20%以上。2006年甘肃全区市县财力规模达到81.6亿元，比2004年增加29.2亿元，增长55.7%。
　　县乡财政保障能力明显增强，运行状况明显好转。随着财力的增加，县乡财政保障能力明显增强。多年来存在的拖欠国标工资发放这一老大难问题得到了解决。2006年各地行政事业单位人员国标工资全部按时足额发放，工资陈欠继续消化，部分财政困难县干部职工工资水平得以提高。河北省消化了2000年底以前公教人员工资陈欠12.9亿元。陕西省消化以前年度拖欠工资13.26亿元。县乡政府运转状况显著改善。2003-2006年，县级人均公用经费（办公、取暖、水电、印刷、交通、会议、差旅等日常公用经费）水平由3458元提高到6367元，三年增加2909元。用于教育卫生社会保障等方面的支出增加较多。2006年，人均教育、卫生和社保支出达到440元，比2003年增加184元，三年增长72%。
　　财力差异有所缩小，人均财力均等化水平提高。随着对财政困难县投入的增加，县级横向财力差异逐步缩小，财力均等化水平逐步提高。2006年人均可支配财力的差异系数由2003年的0.3278下降到0.2608。从全国财力水平最高20%的县与最低20%的县人均财力比较看，系数从2.41下降到2.35。
　　中央财政“三奖一补”奖励约束政策，极大地缓解了县乡财政困难，也对政治、社会等方面产生了积极影响。一些地方省（区、市）的领导在不久前财政部“三奖一补”座谈会上说，“三奖一补”政策的带动作用，不仅为基层解了困，激发了县域经济的活力，而且为推进和谐社会、巩固基层政权稳定起到了重要作用。

作者：宁新路