--中央财政实施“三奖一补”缓解县乡财政困难综述（上篇）
中国财经报   2007年8月25日

　　■“三奖一补”表明了中央财政解决县乡财政困难有一个新思路，体现在跳出财政看财政，跳出财政来解决财政问题
　　■“三奖一补”将乡镇机构改革和对（粮食）产业的扶持相结合，把激励机制和转移支付相联系，从根本上消除了“上包保”、“下靠要”的思想
　　■“三奖一补”力度逐年加大，在2005年投入150亿元、2006年投入235亿元基础上，2007年增加到335亿元　　
　　■全国财政困难县个数已经由2005年实施“三奖一补”政策之初的791个减少到目前的27个　

　　美联社记者评论说，“这是一项了不起的工程和创举”　　
　　今年3月，财政困难县河北省鸡泽县的财政局长岳苏霞听到来自北京的一条新闻后备受鼓舞：财政部部长金人庆说，中央财政今年将继续加大对财政困难县的转移支付和“三奖一补”力度，“三奖一补”资金在2005年投入150亿元、2006年投入235亿元基础上，2007年增加到335亿元。
　　不久，中央的1亿多元转移支付就拨到了县财政局账上，而且比去年多了不少，加上县里得到的“三奖一补”资金，鸡泽县今年得到的中央财政资金已近2亿元。岳局长乐了，今年县财政的日子不再捉襟见肘了。
　　近年来，几乎所有财政困难县的领导都有着与岳局长同样的兴奋。中央财政“三奖一补”激励约束机制的建立，使财政困难县得到了更多资金，极大地缓解了县乡财政困难。全国财政困难县个数已经由2005年实施“三奖一补”政策之初的791个减少到目前的27个。
　　面对这么快的解困速度、这么大的解困成效，美联社记者评论说：“这是一项了不起的工程和创举。”　　
　　金人庆说，缓解县乡财政困难既是经济问题，也是一项政治任务
　　县乡公用经费不足，公务员发不出工资，办事“口袋”里没钱，这几乎是四年前全国所有财政困难县面临的尴尬和烦恼。县乡财政困难，已“难”到了严重影响基层稳定和政权的正常运转的程度，它引起了党中央、国务院的高度关注。财政部作为经济综合管理部门，更感到了责任和使命的重大，在积极向中央反映情况的同时，开始着手破解县乡财政困难这一现实的命题。
　　2001年4月到10月间，时任国务院副总理的温家宝同志在先后看了关于反映县乡财政困难的几份调查材料后，几次作出重要批示：农村基层财政困难，债务沉重，已经成为影响农村经济和农村基层工作的一个重大问题，必须摸清情况，探求逐步解决这个问题的切实办法；对乡镇财政管理状况可做些调查。同时，结合农村税费改革，选择少数有条件的地方进行乡镇财政管理体制改革试点，以积累经验，完善乡镇财政管理体制。
　　为全面贯彻落实党中央、国务院对解决县乡财政困难的一系列重要指示精神，新一届财政部党组把解决县乡财政困难作为头等大事来抓。金人庆部长对此提出：解决好一部分县以下基层财政困难这一难题，是当前及今后一个时期财政部工作的重点，它不仅仅是解决县乡财政困难问题，而且关系到实现“五个统筹”，落实科学发展观，构建和谐社会战略目标的全面实现。不仅是经济工作问题，而且是一项政治任务。财政部成立了缓解县乡财政困难课题组，王军副部长带队，分赴贵州等几十个省进行调查研究，摸清县乡财政困难的现状、造成的原因，总结地方好的经验做法，拉开了缓解县乡财政困难的序幕。
　　县乡财政困难的四大成因“浮出水面”
　　财政部课题调研组经过长达半年多的深入扎实的调研，对县乡财政困难有了一个客观而深度的调查结果。导致县乡财政困难主要为四大成因。
　　一是县域经济发展不平衡，县乡政府税基增长有限。二是出台的减收增支政策较多，超出县财政承受能力。1998年以来，中央陆续出台了调整工资、完善社会保障和实施农村税费改革试点等各项改革措施，县乡政府落实各项改革的成本大幅上升。据初步匡算，2002年与1998年相比，调整工资及相关支出增加1361亿元，农村税费改革增支约839亿元，县乡抚恤救济和社保增支约180亿元。另外，随着金融体制改革的推进，一些金融风险转化为财政风险，为了保证兑付农村合作基金存款和供销社股金等，县乡政府向中央银行贷款623亿元，按8年归还计算，县乡财政每年增支约80亿元。还有，上级政府各项专款县乡配套增支200亿元，加剧了县乡财政困难。三是机构改革成效不明显，财政供养人员膨胀。多年来政府职能没有根本性转变，而财政供养人员却不断增长，政府运行成本持续上升。与1998年比较，2003年县乡政府增加国家职工390万人，增加离退休人员228万人，增加支出约53亿元。财力增长满足不了支出的增长。四是省以下财政体制调整不到位，地区间财力差距进一步扩大，从而直接导致了财政体制“统一领导，分级管理”原则实施缺乏硬约束，也导致了中央在推动省以下财政体制完善过程中作用有限。对此，分税制财政体制改革后中央财政三次下发完善省以下财政体制的指导性意见，但收效甚微，使得省内县域间财力差异进一步加大，省以下纵向财力分布结构状况没有根本改观。
　　这四大问题也是四大难题，让财政部领导的内心极不平静：它显现出的危害是相当严重的，严重到对构建和谐社会造成了三大障碍。不利于巩固和发展基层政权及农村税费改革成果，影响党和国家方针政策的贯彻落实；不利于城乡、区域协调发展，基本公共服务均等化难以实现；地方财政风险最终会转化为中央风险，财政风险可能转化为政治风险。
　　这四个难题如何破解？财政部党组经过深入细致分析，感到“四大因素”将为解决县乡财政困难问题提供有利保障。一是党中央、国务院、全国人大高度重视，为尽快解决县乡财政困难创造了条件。二是国家财力不断增强，为逐步解决县乡财政困难问题打下了坚实基础。三是科学发展观的树立和落实为逐步解决县乡财政困难问题提供了动力和环境。四是各地在缓解县乡财政困难方面进行了有益的探索，积累了不少成功经验可借鉴。在此基础上，财政部党组提出了解决县乡财政困难问题的必要性与可行性，以及解决县乡财政困难的措施和缓解县乡财政困难的近期思路。2004年，如何设计“三奖一补”政策，成了财政部工作的当务之急。
　　财政工作思路的一次重大转变
　　县乡财政困难是长期以来形成的沉疴、顽症，如何治理？财政部党组认为，解决县乡财政困难不单纯是减轻县乡财政压力，促进县乡财政收支平衡，更重要的是使县乡政府具有有效提供基本公共服务的能力。制度设计关乎到解困的深度和成败。
　　解决县乡财政困难难就难在如何打消“上包保”、“下靠要”的思想，建立一种调动各方面积极性、增强自我造血功能、具有激励作用的科学机制，促使各级政府共同朝着一个目标和方向努力上。这高难度的制度设计，必须转变财政工作思路，以创新的思想实现政策上的突破。
　　解困提出了三种思路，即“改”、“补”和“改与补相结合”。财政部党组对此进行了深入细致的研究。“改”：就是改变现行的分税制财政体制。这不可行也容易造成混乱。“补”：就是实行包的办法。但是包是包不下来的，客观上也容易造成养懒汉的现象。“改与补结合”：就是按照明确责任、激励约束、综合治理、分类指导的原则，实行“三奖一补”。首先做大分子。凡是困难县税收收入增长的中央财政按比例给予一定奖励，省财力、市财力下移一困难县，也给予奖励。其次做小分母。对精减机构、撤乡并镇精减人员的给予奖励。第三鼓励县政府种粮积极性。凡是粮食主产县，中央财政给予县财政奖励。另外，对过去做大分子、做小分母做得好的也给予补助。
　　经过反复论证，财政部党组一致认为这是有针对性且现实可行的思路。通过实施“三奖一补”为核心的一系列激励约束政策，计划用三年左右的时间使我国县乡财政困难问题得到明显缓解。
　　本着这样一个思路，财政部在奖励原则政策制定上作了大胆创新。这个创新体现在设立严格、科学的测算公式上。即：对财政困难县政府增加税收收入的奖励系数为0.3，省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付的奖励系数为0.23。为推动县乡政府精简机构和人员，提高行政效率，中央财政对各地2004年县乡政府精简机构和人员给予一次性奖励：撤并1个乡镇奖励50万元，精简1人奖4000元。省级财政要将奖资兑现到县。对机构精简进度较快、财政供养人员控制有力的地区，中央财政按照2000年至2003年县乡政府撤并乡镇的数和精简人员数给予一次性补助，分3年到位。撤并一个乡镇补助40万元，每精简一人补助3000元。
　　为体现公平原则，中央财政在对2004年各地缓解县乡财政困难工作实绩进行奖励的同时，对以前年度缓解县乡财政困难做得好的地区给予补助：对2003年省内人均财力较低县占全省人均财力比重超过全国平均水平的地区，中央财政根据超出的额度按照0.3的系数给予补助。省级财政要将补助资金继续用于缓解县乡财政困难。
　　对产粮大县的奖励，以测算到位、拨付到县、奖励范围明确，资金测算客观科学、奖励资金作为财力性转移支付，由县级政府统筹使用为原则，把粮食商品量、粮食产量和粮食播种面积作为三个奖励因素。三个因素所占权重分别为50%、25%和25%；奖励系数依据一类、二类和三类地区划分，从0.2~1不等，对财政困难县在比例上还增加了一些奖励因素。
　　2006年，财政部进一步完善奖补办法，巩固激励约束机制，将市辖区纳入奖补范围，提高其他必要支出标准；将“村级支出”纳入困难县支出范围，完善对精简人员奖励办法，对撤销区公所给予奖励；将粮食主产区粮食产量增长较快、对地区粮食安全影响较大的个别县纳入产粮大县奖励范围，实施绩效考评奖励等。同时，中央财政积极推动省以下财政管理方式创新，全面推进“乡财县管”，积极推广“省直管县”。这些措施进一步巩固和发展了缓解县乡财政困难工作成果，形成了上下共同努力提高县乡财政保证能力的机制。
　　财政部在完善实施上述激励约束机制的同时，还采取了一系列配套综合治理措施，包括继续增加财力性转移支付规模，创新省对县、县对乡财政管理方式，不断完善县乡财政管理，从而进一步缓解目前存在的县乡财政困难问题。
　　对于财政部实施的“三奖一补”激励约束机制政策，一些经济学家、财税问题专家认为，“三奖一补”政策表明了中央财政解决县乡财政困难有了一个新思路，它体现了跳出财政看财政、跳出财政来解决财政问题。“三奖一补”表面看是奖补，实际上是有条件的转移支付，这是这一政策的高明之处，这一政策把乡镇机构改革、对（粮食）产业的扶持结合在了一起，体现了中国特色；这项政策和地方政府联动，把激励机制和转移支付相联系，是制度的一大创举。

作者：宁新路